Políticas de comunicación y cultura en Colombia

Convergencias y divergencias

MINISTERIO DE CULTURA, REPÚBLICA DE COLOMBIA

Mariana Garcés Córdoba

Ministra de Cultura

Zulia Mena García

Viceministra de Cultura

Enzo Rafael Ariza Ayala

Secretario General

Argemiro Cortés Buitrago

Director de Comunicaciones

Dirección de Comunicaciones

Esmeralda Ortiz Mahecha

Coordinadora Grupo de Políticas e Investigación

Ricardo Ramírez

Coordinador Grupo de Gestión y Ejecución

Débora Margarita Pérez

Mónica Sánchez Roldán

Asesoras Proyecto Gestión del Conocimiento 2015

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

Jorge Humberto Peláez Piedrahita, S. J.

Rector

Luis David Prieto Martínez

Vicerrector Académico

Luis Miguel Renjifo Martínez

Vicerrector de Investigación

Luis Fernando Álvarez, S. J.

Vicerrector de Extensión

Luis Alfonso Castellanos, S. J.

Vicerrector del Medio Universitario

Catalina Martínez de Rozo

Vicerrectora Administrativa

Marisol Cano Busquets

Decana Facultad de Comunicación y Lenguaje

© Ministerio de Cultura-Dirección de Comunicaciones

© Pontificia Universidad Javeriana-Facultad de Comunicación y Lenguaje

Junio 2016

ISBN: 978-958-753-233-3

ISBN ePub: 978-958-753-234-0

Coordinación editorial y edición

Ma Bárbara Gómez Rincón

Diseño

Precolombi EU-David Reyes

Impresión

Panamericana Formas e Impresos

Impreso en Colombia

Presentación

La Constitución de 1991 marca un hito en cuanto reconoce y valora la diversidad étnica y cultural y establece políticas para el fortalecimiento y la garantía de los derechos culturales. A su vez motiva la creación del Ministerio de Cultura y con él la formulación y puesta en marcha de políticas, programas y proyectos que han contribuido a la consolidación de un sector que participa activamente en el desarrollo del país. Por su parte, la rápida transformación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) promueve el desarrollo de políticas e infraestructura que evidencian el liderazgo de Colombia en estos procesos en América Latina.

Los cambios en las TIC inciden en las dinámicas sociales y culturales donde el estrecho vínculo entre la comunicación y la cultura se hace visible a partir de la convergencia mediática y su apropiación. En este sentido, es fundamental la reflexión sobre la formulación de políticas culturales y de comunicación vista como un entramado que reconoce las prácticas y procesos que atraviesan los modos de ser, sentir, expresar y dialogar de una sociedad.

Actualmente el país cuenta con un sector cultural fortalecido, con un presupuesto que se ha incrementado gradualmente desde la creación del Ministerio de Cultura y con políticas que privilegian la cobertura y el desarrollo de las llamadas “autopistas de la información”. Hoy el desafío está en articular estas políticas y en garantizar la diversidad en la producción de contenidos culturales en los medios y las TIC.

Desde su creación en 1997, la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura ha desarrollado varios procesos con el fin de contribuir a la expresión de las diversidades culturales a través del fortalecimiento de los medios de comunicación públicos y comunitarios, de la ejecución de programas de formación, estímulo y fomento a la producción de contenidos audiovisuales y de su incidencia en la conformación de las franjas culturales en la televisión pública nacional y regional.

Por su parte, el Compendio de políticas culturales, publicado por el Ministerio de Cultura en 2010, plasma, en uno de sus capítulos, los lineamientos de comunicación y cultura como un marco de actuación. Estos fueron actualizados, entre 2014 y 2015, mediante varios procesos de convocatoria y participación con actores del sector de la comunicación y la cultura de seis regiones del país.1 Los participantes hicieron énfasis, entre otros aspectos, en la necesidad de debatir sobre las políticas de comunicación y cultura teniendo en cuenta su trayectoria en el país y las recientes transformaciones en el sector de las telecomunicaciones. Como resultado del proceso de discusión, la Dirección de Comunicaciones articuló sus lineamientos en cuatro ejes de actuación:

1) comunicación, educación y cultura,

2) comunicación, diversidades y territorios,

3) producción y

4) incidencia y regulación.2

Asimismo, se evidenció como prioritaria la necesaria participación del sector académico en la generación de estados del arte e investigaciones que ayuden a reconocer y evidenciar la evolución de las políticas para, desde allí, pensar en los retos urgentes que se deben atender.

Las políticas se materializan en el ordenamiento de los sectores tanto culturales como de las telecomunicaciones, en su legislación y regulación y en las estrategias, planes y programas desarrollados. Por ende, es necesario generar políticas articuladoras que orienten el desarrollo y acceso a las TIC desde la garantía de los derechos culturales y comunicativos.

Este espíritu animó la alianza realizada, en 2015, entre la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura y la Facultad de Comunicación y Lenguaje de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá para desarrollar un proyecto sobre la relación de las políticas de comunicación y de cultura orientado a identificar las tensiones, los retos y los desafíos que surgen en el contexto actual. Los resultados de este proyecto evidencian las necesidades de investigación e intervención que permitirán atender de manera articulada estas demandas, desde las entidades del sector público, la academia y la sociedad civil.

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1 Se consultaron como actores: productores audiovisuales, líderes comunitarios, productores radiales y representantes de colectivos, académicos y representantes de los Consejos de Área de Medios Ciudadanos y Comunitarios, los cuales hacen parte del Sistema Nacional de Cultura.

2 http://www.mincultura.gov.co/areas/comunicaciones/politicas-en-comunicacion-y-cultura/Paginas/default.aspx

Introducción

Los medios masivos y las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) han generado transformaciones en las formas de ser, relacionarse y de percibir de las personas en el mundo de hoy. Desde la creación y evolución de los medios masivos fue necesaria la definición de teorías, políticas y legislaciones para proponer comprensiones y ordenamientos en cuanto al uso y acceso de los medios por parte del Estado, el mercado y la sociedad. Si los medios de comunicación marcaron enormes cambios, el desarrollo tecnológico determinado por la digitalización, los dispositivos móviles y las interconexiones en red han revolucionado aún más y, en muy poco tiempo, las formas de comunicación y las prácticas culturales de las sociedades, de tal manera que muchos de estos cambios aún no se terminan de asimilar.

Las TIC también han promovido la aparición de nuevos actores y servicios de comunicación. Los medios masivos tradicionales han tenido que migrar rápidamente hacia la digitalización, la movilidad y la red. En el sector de las telecomunicaciones y las industrias creativas y culturales, por tanto, se observan tendencias regulatorias que involucran pautas para la inserción en los mercados de los nuevos actores y servicios, pero no exponen claramente enfoques articulados en torno a los derechos de la comunicación y la cultura. En este contexto, las políticas de comunicación y cultura deben responder a las transformaciones y proponer pautas y responsabilidades en las que se garantice el acceso, la libertad de expresión, la diversidad de voces y contenidos y el pluralismo en la participación y en los actores.

Este libro es el resultado de un proceso de investigación en el que se realizó una reconstrucción de la trayectoria de las políticas de comunicación y cultura que toma como punto de partida la Constitución de 1991, con el fin de caracterizar los actores que intervienen y sus aportes desde la reglamentación establecida para los medios de comunicación, en especial, para la radio y la televisión.

Se trata de un ejercicio que formalmente no existe en el país. Una mirada que cruza ambas vertientes, la comunicación y la cultura, y revisa la trayectoria de las políticas para tener un panorama general de la forma como se han comprendido en el país estas relaciones y cómo se están reacomodando frente a las nuevas dinámicas, teniendo en cuenta que, en las últimas décadas, se han formulado y desarrollado en Colombia políticas en ambos ámbitos.

La Constitución de 1991 abre las puertas para la formulación de la Ley 397 de 1997, que crea el Ministerio de Cultura, cuya estructura contempla la Dirección de Comunicaciones, y expresa así las interrelaciones entre la comunicación y la cultura que marcan las políticas y los programas de Gobierno. Dichas relaciones también se hacen presentes, entre otros, en el Plan Decenal de Cultura 2000-2010 y en la Resolución 125 de 2005 por medio de la cual se crea el Consejo Nacional de las Artes y la Cultura en Medios Ciudadanos y Comunitarios.

Por su parte, para el sector de las telecomunicaciones, la Ley 1507 de 2009 implica grandes transformaciones con la creación del Ministerio de las Tecnologías de la Información y Comunicación (MinTIC) y la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC), y también la Ley 1256 de 2012 que da vida a la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV) como entidad que sustituyó a la Comisión Nacional de Televisión (CNTV).

La reflexión sobre las políticas de comunicación en el marco de las transformaciones tecnológicas se está dando también en un contexto latinoamericano en países como Ecuador, Argentina, México y Uruguay, que han iniciado procesos de reforma al sector de las telecomunicaciones e implementado nuevas legislaciones que han posicionado el debate de las políticas en torno a la garantía de derechos, como la libertad de expresión y el acceso igualitario a los medios, entre otros aspectos.

Como parte del análisis, se revisaron los ejes conceptuales que han predominado en estas reflexiones sobre las políticas y que se encuentran vigentes en los debates internacionales, así como en las propuestas legislativas que se están presentando actualmente en América Latina, como referente de entrada para revisar, desde allí, la evolución y trayectoria de las políticas en Colombia desde su estructura institucional.

En este recorrido, se han identificado actores responsables de la formulación y ejecución de las políticas de comunicación y cultura, así como sus formas de implementación, y con esta revisión, a su vez, se reconocieron algunos de los debates, las tensiones y los retos que atraviesan. No obstante, se evidencia la necesidad de nuevos ejercicios de investigación en los que se analicen las implicaciones de las políticas recientes o su ausencia en el mercado y las audiencias y para la garantía de los derechos culturales y comunicativos.

Relaciones entre políticas de comunicación y cultura

La relación entre la comunicación y la cultura ha suscitado reflexiones desde diversos autores e instancias. Martín Barbero (2010) —quizá uno de los autores que más ha desarrollado en su obra dichas conexiones— comprende la cultura como un campo dinámico manifestado en las tensiones y relaciones de una sociedad que se constituye en las formas de ser, pensar, sentir y relacionarse de la colectividad a través de la diversidad de imaginarios, prácticas, costumbres, experiencias y manifestaciones que caracterizan e identifican a grupos de personas y comunidades. Para Martín Barbero, la comunicación conecta y atraviesa diferentes dimensiones de la cultura y se vincula a la esfera cultural como vehículo de contenidos y como un espacio de apropiación y reconocimiento/descubrimiento del otro (Martín Barbero, 1990).

Por su parte, Zallo introduce el concepto de sistema cultural-comunicativo, en el que establece conexiones entre ambas nociones: por un lado, lo cultural y sus contenidos (el patrimonio, los equipamientos culturales y las expresiones artísticas); y por otro, el soporte mediático (los medios de comunicación, las industrias culturales y las nuevas tecnologías), que recrean y transmiten la cultura. Para él, los medios y las tecnologías de comunicación distribuyen conocimientos, reproducen, amplifican, ponen en circulación la producción simbólica cultural (2001, p. 47).Entonces, la comunicación y la cultura son comprendidas como campos dinámicos que se entrecruzan entre sí, puesto que en la cultura se tejen los contenidos y las significaciones sociales, y a la comunicación se le atribuye ser el vehículo y la amplificación de dichas significaciones. Ahora bien, aunque desde el punto de vista de la formulación de políticas, cultura y comunicación se han tratado de manera independiente, hoy estas adquieren una relación cada vez más recíproca, en la medida en que han evolucionado los medios y las tecnologías de comunicación.

Las políticas de comunicación tienen una historia relativamente breve en América Latina, desde la década de 1970 con las llamadas Políticas Nacionales de Comunicación (PNC), alrededor de las cuales surgieron reflexiones que confluyeron en documentos como el Informe McBride. Mastrini, Bizberge y De Charras (2013) relacionan directamente la aparición de las políticas de comunicación con la evolución de los medios de comunicación, a partir de la necesidad del Estado de organizar la propiedad y las responsabilidades de los medios, así como garantizar el derecho a la información y a la comunicación desde la producción y el acceso a los contenidos mediáticos. Para Francisco Sierra, las Políticas de Información y Comunicación buscan la organización de los medios, tecnologías y contenidos de la comunicación pública, integrando diversos actores, niveles de análisis y formas de intervención, así como problemas políticos, económicos y culturales relacionados con el proceso general de desarrollo de los Estados Nacionales, las regiones y comunidades locales y hasta organizaciones supranacionales (Sierra, 2006, p. 27). Las políticas de comunicación pasan por la regulación sobre medios, telecomunicaciones, uso del espectro, acceso a la tecnología digital, así como por acciones, programas y proyectos de fortalecimiento, uso y apropiación de los medios y las TIC.

Por su parte, las políticas culturales comienzan a configurarse en Colombia y América Latina a mediados del siglo XIX con la conformación de las primeras instituciones culturales, como museos, bibliotecas y archivos. Son comprendidas por diversos autores como una serie de intervenciones estatales y civiles alrededor de la organización de estructuras culturales, de la definición de planes y programas y de la disposición de recursos que buscan satisfacer y responder a las necesidades y tensiones culturales, estimular el desarrollo simbólico, así como obtener consensos y transformaciones sociales (Rey, 2010; Zallo, 2011).

Las políticas culturales están determinadas por el contexto histórico, social, y los conceptos dominantes en el discurso simbólico, político y social, por lo que dependen de las evoluciones y la naturaleza de los Estados. De acuerdo con Zallo (2011), en un estado de bienestar, las políticas culturales se asimilan a nociones, como el fomento, el servicio público y la democratización cultural, y desde este punto de vista, involucran las políticas de los medios de comunicación y turismo, entre otras.

Para la Unesco3 (2005), el objetivo de las políticas culturales es ejercer un efecto directo en las expresiones culturales de las personas, los grupos o las sociedades, en particular sobre la creación, producción, difusión y distribución de actividades, bienes y servicios culturales.

El desarrollo tecnológico y su influencia en la instalación paulatina de un ecosistema digital global ha hecho que las políticas culturales, además de la noción tradicional de cultura vista desde las artes tradicionales, la infraestructura y el patrimonio, involucren nuevas nociones en torno a los emprendimientos, la economía cultural, las industrias creativas y propongan líneas de acción para el uso, el estímulo, el fortalecimiento, la protección y la circulación de los diversos bienes simbólicos culturales (prácticas culturales y artísticas, bienes patrimoniales, espacios y escenarios, producción y bienes simbólicos). Estas transformaciones, a su vez, han influido en la convergencia de distintos actores (tradicionales y emergentes), así como de expresiones culturales ligadas a la participación ciudadana (Rey, 2015).

En la reorganización global de los mercados y los mismos poderes estatales, las tecnologías y el constante flujo de contenidos, que circulan cada vez con mayor libertad, la cultura se torna cada vez más compleja, hasta el punto de que participa en áreas que tradicionalmente no le correspondían, a la vez que ha roto sus propias delimitaciones internas. La diversificación de medios, escenarios, espacios y tecnologías al alcance de las personas que facilitan la producción y circulación de bienes simbólicos de la sociedad hace que las políticas de comunicación deban ser tomadas como políticas culturales en la medida en que suscitan transformaciones culturales. Martín Barbero (2010) argumenta que la articulación entre ambos tipos de políticas reside en que su intervención va más allá de la gestión institucional en la medida en que involucra la producción “del sentido de lo social y sus modos de reconocimiento entre los ciudadanos” (p. 27).

Tendencias de las políticas de comunicación y cultura

Zallo (2011) sostiene que las políticas de comunicación y cultura han tenido históricamente tres enfoques en relación con su finalidad:

• El primero centrado en el Estado como agente regulador, organizador y representante de la voluntad de los ciudadanos: “Históricamente, [el Estado] ha sido el agente más activo tanto en la cristalización de una identidad cultural […] como en la construcción de la identidad nacional” (p. 97). Estas políticas han conllevado un modelo de alta intervención estatal y la conformación de una “cultura nacional”, pero en detrimento, muchas veces, de las minorías y la diversidad.

• El segundo enfoque apunta al crecimiento y fortalecimiento del mercado, en el que la cultura y la comunicación son tomadas como recursos económicos de forma instrumental como un medio de diversificación, reconstrucción, mantenimiento, consolidación o desarrollo de las ciudades y las economías. Su apuesta se centra en acciones puntuales de exhibición y una preocupación por la producción nacional, frente a los mercados transnacionales.

• El tercer enfoque dirige la mirada hacia la sociedad civil, busca ampliar la participación de distintos sectores sociales, entiende la cultura y la comunicación no como procesos accesorios, sino de desarrollo, fortalecimiento institucional, movilización, integración y expresión de la diversidad y la cotidianidad. Se plasma en políticas que promueven la participación, producción y distribución de iniciativas y contenidos desde la ciudadanía (Zallo, 2011).

Por otro lado, al pensar en políticas de comunicación y cultura, se deben considerar los distintos tipos de actores que involucran. Tradicionalmente, han sido el Estado, el Gobierno (esta distinción es relevante al considerar la diferencia entre medios públicos y estatales), los creadores (productores, autores, etc.), las empresas (medios de comunicación, industrias culturales), los usuarios y la sociedad civil (tomada como la suma de colectividades) (Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013). Otros actores, como instituciones públicas, patrocinadores privados, empresas culturales, entidades supranacionales, asociaciones sin ánimo de lucro, profesionales culturales e intelectuales, si bien no tiene un papel tan evidente, deben ser tomados en cuenta.

Las tensiones: entre el servicio y los derechos

En la mayoría de los países, los medios de comunicación desde su conformación han sido considerados servicios públicos, y la comprensión de esta noción se mueve entre dos modelos: el europeo (que los gestiona públicamente y sin ánimo de lucro) y el estadounidense (que otorga licencias al sector privado para que los administre) (Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013). Tras la Segunda Guerra Mundial, el modelo europeo estipuló la vinculación de los medios con la cultura, y esto supuso una ruptura con el modelo estadounidense, que favorecía el desarrollo comercial del sistema mediático. En la década de 1970, se marcó la tendencia a definir los medios como servicio público administrado desde el Estado. En la década de 1980, esta tendencia cambió hacia la apertura del capital privado en la administración de los medios, que se incrementó en la década de 1990 con la privatización de los medios en Europa y América Latina. En general, el debate sobre servicio público y medios ha estado marcado por tres referentes en juego: Estado, mercado y sociedad civil. En un primer momento, lo público era encarnado por el Estado; se veía la información y la cultura como mecanismos de socialización, redistribución, democratización y formación de opinión pública. El segundo supuso la liberación y privatización de los sistemas públicos de telecomunicaciones y la emergencia del sector privado; la comunicación se vuelve un servicio más y se gestiona públicamente desde el concepto de competencia. El tercer momento se enfoca en la sociedad como su representación, sociedad civil e interés público, prevalecen los bienes y valores sociales, se garantiza el pluralismo, se confía en la autorregulación de la sociedad sobre los contenidos y se aborda la visión de la cultura como bienes y derechos (Zallo, 2011).

Uno de los ejes de tensión de las políticas de comunicación y cultura pasa por el acceso a los medios y las TIC, vistos como un servicio público o como derecho. La comprensión de los medios como servicio público implica el papel del Estado como garante del acceso al servicio, así como el derecho ciudadano a la propiedad, a la expresión y a su uso.

Derechos a la comunicación y a la cultura

La libertad de expresión es un derecho fundamental señalado en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que establece:

Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y de recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión (Comisión de Derechos Humanos, 1948).

De este se desprende el derecho a la libertad y al acceso a la información. Por su parte, el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos señala que el derecho a la libertad de expresión puede ejercerse por cualquier medio, lo cual establece explícitamente la relación entre este y el ejercicio de los medios y tecnologías de comunicación. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) insiste sobre este principio y el papel de los medios de comunicación “como instrumento para el ejercicio de la libertad de expresión e información, en sus dimensiones individual y colectiva, en una sociedad democrática” (2010, parr. 3).

Aunque el derecho a la comunicación no está oficialmente reconocido en la mayoría de las legislaciones internacionales, se han hecho varios esfuerzos por conceptualizarlo y promoverlo como un derecho que engloba los derechos a la información, los culturales e, incluso, a la protección y a la participación (Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013). Las reflexiones sobre esto parten de las inquietudes sobre si el derecho a la libertad de expresión y a la información en sí mismos garantizan no solo el acceso, sino la posibilidad de individuos y colectivos de participar en la producción, circulación y apropiación de la información en cuanto bienes simbólicos y culturales de las comunidades. Varias legislaciones hacen referencia al concepto, como las leyes de medios audiovisuales de Argentina y Ecuador (las cuales están siendo replanteadas en el momento de esta publicación), y la Ley 1341 que crea el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en la que se menciona este derecho como principio de actuación en consonancia con los artículos 20 y 67 de la Constitución Política de Colombia sobre la garantía de la libertad de expresión, así como el acceso a la información y a las tecnologías. Las reflexiones sobre el derecho a la comunicación interpelan el papel del Estado, y su incorporación en la agenda de políticas y en el debate público es uno de los desafíos en los ámbitos políticos y académicos.

El acceso a la información y a los bienes simbólicos

En la Conferencia de Belgrado de 1977, el acceso fue definido por la Unesco como el grado de libertad en la elección informativa o, en segundo término, como el margen de retroalimentación. Es concebido en tres niveles o formas de interacción: 1) la participación en la producción informativa, 2) el concurso y la capacidad de decisión en la comunicación pública y 3) el poder de definir planes estratégicos y políticas públicas en el sector (Sierra, 2006). El acceso a la información como derecho que se desprende de la libertad de expresión implica no solo la posibilidad de conectarse y acceder a los medios, las tecnologías y los flujos de información, sino a las oportunidades para producir, circular y gestionar contenidos. Desde este punto de vista, tal concepto es fundamental en los derechos comunicativos y culturales en la perspectiva de las políticas públicas, pues involucra la mirada sobre cómo se están definiendo los marcos regulatorios y las acciones orientadas a facilitar un acceso equitativo y democrático a la propiedad de los medios de comunicación y a la posibilidad de generar contenidos por parte del conjunto de la sociedad. El acceso es un debate presente en las políticas de comunicación en América Latina en el contexto de modelos económicos que promueven la apertura al capital y en los que está en juego desde dos perspectivas: 1) la garantía del acceso al servicio de las telecomunicaciones en un marco de libre competencia y 2) la igualdad de condiciones para la producción cultural de servicios culturales públicos y gratuitos que faciliten la gestión del conocimiento, como portales, redes y herramientas horizontales y con igualdad de oportunidades y el impulso de licencias abiertas y voluntarias o la revisión a las normativas de derechos de autor (Zallo, 2011).

Diversidad y pluralismo

La diversidad como concepto y como derecho cultural se relaciona con el derecho a la libertad de expresión en la medida en que cuando este último se cumple a plenitud se garantiza la diversidad de expresiones y voces de las sociedades. La Unesco en la XXXIII Conferencia General reconoció la diversidad cultural como la multiplicidad de formas en que se expresan las culturas de los grupos y las sociedades y en las que se transmiten dichas expresiones. La diversidad cultural se manifiesta no solo en las diversas formas en las que se expresa, enriquece y transmite el patrimonio cultural de la humanidad mediante la variedad de expresiones culturales, sino también a través de los “distintos modos de creación artística, producción, difusión, distribución y disfrute de las expresiones culturales, cualesquiera que sean los medios y las tecnologías utilizados” (Unesco, 2005).

Este concepto es determinante en la formulación de políticas públicas de comunicación y cultura en la medida en que, desde estas últimas, se garantizan las condiciones de acceso a múltiples actores, así como a la expresión y producción de contenidos diversos. Por su parte, el pluralismo se refiere a la coexistencia de diversos sistemas de orden social, religioso y político. En relación con los medios de comunicación, es un concepto acuñado para referirse a la variedad de medios que deben existir en los sistemas democráticos que, a su vez, posibilitan la diversidad de voces y expresiones.

La preservación y el fomento del pluralismo son presupuestos básicos para el ejercicio de la libertad de expresión, por lo que “en los últimos años se ha reforzado el consenso de la necesidad de preservar y fortalecer la diversidad cultural” (Loreti y Lozano, 2014, p. 147).

La CIDH, el Sistema Europeo de Derechos Humanos y la Unesco, entre otros organismos internacionales, dan importancia al pluralismo y a la diversidad de medios como parte de la garantía de la libertad de expresión. En 2000, la CIDH publicó los trece postulados de la Declaración de Principios de Libertad de Expresión, donde señala la necesidad de los países de contar con leyes antimonopolio para garantizar el pluralismo. La CIDH plantea la necesidad de generar condiciones de igualdad e inclusión para diversidad de actores en el sistema mediático desde aspectos que involucran el diseño de estructuras y posibilitan la libertad de debate y crítica en el contexto democrático, puesto que la diversidad y el pluralismo, además de promover libertades civiles y políticas, contribuyen al ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2002 y 2009).

En respuesta a esta perspectiva, varias regulaciones de Europa y América Latina han formulado políticas que buscan la diversidad cultural y establecer medidas que promuevan el pluralismo desde el acceso a diversidad de actores en el sistema mediático tanto con el otorgamiento de licencias como con políticas de incentivo y apoyo a la producción audiovisual.

La Unesco, en relación con la promoción de la diversidad y el pluralismo en el sistema mediático, establece que los Gobiernos pueden adoptar medidas para limitar la concentración mediática y propone una serie de indicadores para medir el desarrollo mediático en los países (Unesco, 2008).

La Convención para la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales de la Unesco (2005) se ha convertido en uno de los principales referentes, ya que es uno de los pocos tratados internacionales que propone una salvaguardia a los bienes culturales frente a la liberación propuesta por la Organización Mundial de Comercio (OMC).

La concentración mediática

En la actualidad, existen estructuras de medios en función de cuatro distinciones: 1) medios privados (empresas constituidas por personas naturales o jurídicas de carácter privado, cuyo objetivo es la generación de rentabilidad económica); 2) medios públicos (dirigidos a generar y proveer información, contenidos e incitar la reflexión entre la ciudadanía y dinamizar el desarrollo social y humano); 3) medios comunitarios (con fines sociales y participación colectiva en la propiedad y programación del medio, se caracterizan por ser gestionados por organizaciones sociales de diverso tipo sin fines de lucro) y 4) medios gubernamentales (medios de propiedad, uso y programación por parte del régimen de turno).

Diversos postulados sobre políticas de comunicación generan reflexiones sobre el papel de los medios como servicio público en la medida en que usan el espacio público, de ahí su deber de garantizar el ejercicio democrático más allá del interés por la rentabilidad (Macaroff, 2010). Es necesario realizar una diferenciación clara entre medios públicos y gubernamentales, pues los públicos deben ser independientes a los Gobiernos o administraciones de turno y sus intereses políticos, mientras los gubernamentales usualmente promueven la agenda de gobierno o partido (Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013; Béistegui, 2007).

La propiedad de medios de comunicación e industrias culturales es un punto crucial en la discusión y planeamiento de políticas públicas, puesto que de ella deriva la concentración mediática, foco de atención política y académica en las últimas décadas. La concentración es comprendida como un fenómeno de centralización económica en que pocos grupos expanden su presencia en múltiples actividades mediante la reasignación de capital que deviene monopolios u oligopolios. Supone la asimetría y el aumento de poder entre un número restringido de empresas o grupos económicos (mediáticos). Como resultado, se convierte en una barrera para la entrada de otros capitales y actores, tiene consecuencias sobre el pluralismo, la diversidad, el equilibrio informativo, la innovación y producción de bienes culturales, ahondados por un sistema transnacionalizado de producción y distribución. En los últimos años, este fenómeno se profundiza progresivamente —más concentración de contenidos, aunque menor centralidad— debido a la expansión tecnológica y el crecimiento de las telecomunicaciones y las TIC, que tienden a una integración de empresas cada vez más frecuente (Mastrini, Bizberge y De Charras, 2013; Loreti y Lozano, 2014). Asimismo, la regulación de los medios de comunicación hoy se ve afectada e influida por los tratados de libre comercio que establecen límites borrosos entre la libre competencia y el mercado y la garantía de los derechos comunicativos y culturales.

La concentración afecta la diversidad y el pluralismo en la medida en que limita el acceso a la multiplicidad de voces y actores en la escena mediática y restringe así la producción y circulación simbólica de contenidos incluyentes y diversos. El riesgo de la concentración es la acumulación de un poder desproporcionado de influencia y trámite de las realidades sociales por parte de los dueños de los medios frente a otros actores sociales, así como la tendencia a favorecer intereses económicos o políticos particulares.

En relación con las industrias culturales, su crecimiento en favor de pocos, limita los contenidos culturales de un país, y puede incidir en los precios, el acceso y su calidad, así como en el ordenamiento “geocultural en favor de la producción de ciertos países sobre otros” (Zallo, 2011). Entonces, la tensión entre concentración, diversidad y pluralismo supone no solo el acceso a la información o la cobertura de infraestructura, sino también el acceso como posibilidad de participación en el debate público. Implica la articulación de acciones y actores de diferentes tipos en la construcción de políticas públicas que medien entre la cada vez más apabullante confluencia de poderes detrás de las industrias culturales y el derecho de los individuos y las comunidades a expresarse, participar y verse representados en la esfera pública.

Las industrias culturales

Los términos industrias culturales, industrias creativas e industrias protegidas por el derecho de autor hacen referencia a actividades productivas que agregan valor y están relacionadas con la provisión de bienes y servicios que incluyen algún tipo de manifestación artística o de la creatividad de los individuos o un grupo de ellos. Han evolucionado en gran medida por la inmersión y circulación de los productos de esa naturaleza a partir del desarrollo de los soportes tecnológicos. Desde la circulación de los productos culturales se involucran otros elementos, como el acceso a bienes y contenidos diversos de la cultura, junto con el surgimiento de diversas subjetividades e identidades (Bolaño, 2013). Las industrias culturales4 involucran las industrias creativas, el emprendimiento cultural, las TIC y las artes del espectáculo. En su desarrollo, se han evidenciado tensiones que tienen que ver con la reducción de lo cultural en los procesos de producción y entretenimiento. Se considera que las industrias culturales tienen una incidencia importante en la conformación cultural de una sociedad y en la opinión pública, pues influyen en los universos simbólicos, la ideología y las opiniones de los ciudadanos en la medida en que sustituyen aquellas relaciones comunicativas directas que, por el crecimiento poblacional, ya no son posibles.

La convergencia: nuevos actores e intersecciones

Las transformaciones de los medios y las tecnologías de comunicación e información acentúan la relación entre cultura y comunicación, puesto que contribuyen a afectar “la percepción que las comunidades culturales tienen de sí mismas y sus modos de construir las identidades” (Martín Barbero, 2010, p. 28). En este contexto cambiante, aparece la convergencia tecnológica como una realidad que implica la articulación y consolidación de varios sistemas mediáticos, informáticos y de telecomunicaciones que facilitan la producción y circulación de contenidos, así como la diversificación de productos y audiencias (Pérez, 2014). La convergencia surge y se comprende a partir de las industrias culturales como una dinámica que ofrece espacios de expresión de la diversidad desde la participación, innovación y creatividad en los contenidos y como un escenario en el que se presentan las tensiones y contradicciones. Esta realidad ha incidido por completo en las prácticas culturales y en la producción simbólica del mundo de hoy, y ha afectado la forma como se construyen los imaginarios y las relaciones sociales y generado un ecosistema de red desde la conectividad y la interacción, en el que convergen nuevas narrativas, aplicaciones e interconexiones.

Uno de los mayores desafíos actuales para los medios y las industrias culturales es encontrar un espacio en el entorno digital, lo cual supone una transformación en los modos de relación, sistemas de apropiación, lenguajes y formas de poder (Rey, 2015). Pensar las políticas de comunicación y cultura en un contexto de convergencia supone retos y desafíos, como el reconocimiento de nuevos actores multi- y trasnacionales que se insertan en los mercados nacionales, entre los que se encuentran intermediarios globales,5 suministradores y programadores de contenidos que no requieren adjudicaciones y concursos, sino que los operadores tradicionales de TV se encuentran ahora en competencia con las plataformas digitales que generan una hibridación (Zallo, 2011).

La emergencia de estos actores y fenómenos asociados tiende a profundizar el debate de la concentración en las industrias culturales, ya no de propietarios de medios tradicionales, sino de propietarios de servicios de telecomunicaciones o de plataformas distribuidoras de contenidos; por ejemplo, el caso de Netflix está causando polémica por la poca regulación y contraprestación que se evidencia para este tipo de actores en comparación con los sistemas de medios tradicionales. La convergencia también está generando debates en torno a la propiedad intelectual en vista de las mayores posibilidades de acceso a los contenidos, pues la propiedad implica un trabajo creativo e intelectual; con un valor intangible y simbólico, pero proclive a adquirir un valor de cambio con una afectación comunicativa y comercial, “lo intelectual queda equiparado y reducido a lo mercantilmente apropiable, y mistificador del derecho de autor, un derecho que es definitivamente cooptado por la idea de patente y su pseudo-jurisprudencia comercial” (Zallo, 2011, p. 32). El contexto actual de globalización y convergencia evidencia tensiones entre las posibilidades democratizadoras de la red y la tendencia a la privatización de recursos y acceso al conocimiento. En respuesta a esta consideración, han surgido formas alternativas para proteger la propiedad intelectual, pero facilitando su libre acceso y circulación: licencias como copyleft y creative commons (enfocadas más en los derechos morales que en los de explotación) y alternativas de remuneración directa e indirecta (Zallo, 2011). De acuerdo con lo anterior, el debate por las políticas de comunicación y cultura pasa por la garantía de los derechos no solo desde el acceso a las tecnologías, sino también desde el acceso a la producción, el uso, la circulación y la apropiación de los contenidos como conocimientos y bienes simbólicos de las sociedades.

Sobre las ciudadanías comunicativas

Al hablar de ciudadanías comunicativas, comprendemos a la sociedad civil activa como un actor fundamental para la instauración del debate público. Las ciudadanías aparecen en el contexto del debate sobre la necesidad de garantizar diversidad, pluralismo, libertad de expresión en cuanto derechos individuales y colectivos. Las transformaciones mediáticas y tecnológicas potencian el surgimiento de ciudadanías que buscan reivindicar la participación y los derechos en el ecosistema comunicativo digital desde la influencia directa en la producción y diversificación de contenidos y demandas en el escenario público y en la construcción cultural. Se han conformado redes y movimientos provenientes de universidades, colectivos de comunicación, centrales sindicales en representación de distintos medios, en particular los comunitarios, y su participación ha sido esencial en los procesos de reforma al sector de las telecomunicaciones en América Latina (Téllez, 2012).

Las ciudadanías comunicativas, así como el empoderamiento de la sociedad civil y de sus instituciones (asociaciones, fundaciones, empresas, creadores y agentes), son un eje de discusión para las políticas de comunicación y cultura en cuanto son actores fundamentales para promover agendas y debates públicos en relación con los medios y las TIC. Sin embargo, no ha sido fácil ni el reconocimiento de dichas ciudadanías ni de los derechos a la comunicación y a la cultura, en la medida en que son campos tan dinámicos que se entrecruzan con la vida cotidiana de las personas y sus relaciones y porque ha sido complejo instalar el debate de las políticas de comunicación en la agenda pública, pues no se ha logrado constituir una ciudadanía interesada en esta discusión (Mastrini, 2014).

Sobre la organización del libro

Una vez expresados los principales ejes de discusión en torno a las políticas de comunicación y cultura, en el desarrollo de este libro se expone cómo se materializan estas tensiones desde la descripción de la evolución de las principales políticas de comunicación y cultura en Colombia, sus enfoques y la forma como se están reacomodando la regulación y la institucionalidad.

En ese orden de ideas, el capítulo 1 presenta como punto de partida el debate en el contexto latinoamericano, en relación con las políticas de comunicación, a partir de una mirada sobre los procesos de reforma al sector de telecomunicaciones en América Latina y se destaca el caso de Argentina, Ecuador y México. Si bien es cierto que esta realidad comprende otros países de la región, nos centraremos en los anteriores y en otras experiencias como la brasileña, para destacar en ellos el contexto donde se realizan la presencia del Estado y de la sociedad civil y la realidad de los nuevos entes reguladores creados como resultado de estas transformaciones. La relación de estos procesos con la formulación de políticas de comunicación y cultura se refleja en la intención de democratizar los medios y el interés de revisar el tema de concentración en la inclusión de nuevos actores para garantizar el pluralismo y la diversidad.

El capítulo 2 reconstruye la trayectoria y los cambios del sector de telecomunicaciones en Colombia, y parte de la transformación del Ministerio de Comunicaciones al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para revisar los enfoques de políticas que están presentes. Desde 2009, este Ministerio se ha consolidado como uno de los actores más visibles del desarrollo informático en Colombia. De regulador de las telecomunicaciones a promotor tecnológico, la transformación de esta cartera es fundamental para la comprensión del panorama actual de las comunicaciones en el país.

El capítulo 3 presenta la evolución de las políticas culturales desde la creación del Ministerio de Cultura de Colombia, la forma como se entrecruzan estas políticas con el campo de la comunicación y la mirada hacia los medios como actores culturales.

El capítulo 4 describe las transformaciones en la regulación de la televisión en Colombia desde la creación de la Comisión Nacional de Televisión, los logros y fracasos de la regulación y los nuevos escenarios institucionales como la Autoridad Nacional de Televisión.

El capítulo 5 da una mirada a la legislación y las políticas de radio comunitaria en Colombia, la perspectiva interinstitucional, los enfoques y desarrollos novedosos para el medio, la importancia de la participación y los retos actuales para la regulación.

Por último, el libro recoge algunas reflexiones sobre los aspectos que están en juego para la formulación de las políticas públicas de comunicación y cultura en Colombia y que deben estar presentes en el debate ciudadano, académico y político, como fundamentales para el fortalecimiento de la democracia y la garantía de los derechos en un país en transición hacia la paz.

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3 Por sus siglas en inglés: United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura).

4 Para la Unesco, “las industrias culturales están definidas como aquellas que producen productos creativos y artísticos tangibles o intangibles, y que tienen el potencial para crear riqueza y generar ingreso a través de la explotación de los activos culturales y de la producción de bienes y servicios basados en el conocimiento (tanto tradicional como contemporáneo). Lo que las industrias culturales tienen en común, es que todas usan su creatividad, conocimiento cultural, y propiedad intelectual, para producir productos y servicios con valor social y cultural” (Alonso, Gallego y Ríos, 2010, p. 4).

5 Buscadores, portales, plataformas, empaquetadores y editores de servicios, proveedores de acceso, operadores de telecomunicaciones, que canalizan el tráfico y se quedan con una parte muy relevante del negocio, crean nuevas redes de distribución directa (Zallo, 2011).

Capítulo 1

Las reformas al sector de telecomunicaciones y los medios de comunicación en América Latina: un camino de idas y vueltas

Al hacer un recorrido por América Latina, nos encontramos con procesos de regulación que surgen, tomando prestada la frase de Carlos Marx, como fantasmas que recorren el continente, para tomar particular fuerza en las últimas décadas. Es difícil asegurar cuándo y dónde se iniciaron estos vientos de renovación y cambio para el sector de las telecomunicaciones, el cual desde el punto de vista de su reglamentación parecía anquilosado. Esto en la medida en que durante décadas solo se dieron cambios considerados “cosméticos” que dejaron a un lado la urgente necesidad de realizar reformas estructurales.

Esta situación aparece contradictoria frente a la importancia y fuerte presencia del sector en términos económicos, políticos y, de modo particular, socioculturales. Las telecomunicaciones se han constituido en un sector neurálgico para las economías nacionales caracterizado por una lógica comercial, una significativa inyección de capital, un desarrollo tecnológico y consecuentemente una amplia oferta de servicios. Las continuas innovaciones relacionadas con las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) son consideradas como motor y sello de identidad de las transformaciones generadas en el mercado y que hoy aparecen fortalecidas en tres sectores: como proveedores de contenidos, en las llamadas autopistas de información y en las aplicaciones informáticas. Lo anterior ha llevado al crecimiento de nuevos productos y competidores que transforman el consumo y la interacción social. Las industrias culturales y. de modo particular, la industria del espectáculo aparecen como centrales en el mercado considerado un “hilo invisible” de la vida social y lugar donde se reducen las discrepancias y diferencias culturales (Cañizales, 2002).

En relación con la estructura de propiedad y el modelo económico, la característica más visible es el fortalecimiento de conglomerados respaldados en su fase de despegue por la existencia de grupos familiares pioneros en el desarrollo de este sector y hoy presentes a través de corporaciones dominantes (Mastrini y Becerra, 2006).

En cuanto a la política, esta centralidad del sector de las telecomunicaciones ha provocado la reconfiguración y redefinición de papeles en actores, como el Estado, los partidos políticos, los grupos económicos, la sociedad civil y de modo particular la ciudadanía, lo cual da como resultado un escenario de múltiples voces orientadas a la movilización de recursos bajo distintas formas de intervención social. Recordemos cómo la vertiginosa evolución de este universo comunicacional repercute sobre la formación de la cultura política y, de forma significativa, sobre la participación de los ciudadanos.

Al intentar hacer una radiografía de nuestra realidad latinoamericana, desde el punto de vista político, nos hallamos con la presencia de Gobiernos que se diferencian por su apuesta socioeconómica, así como por sus relaciones políticas propiamente dichas (Mastrini, 2014). Entre estos bloques6 situamos a Ecuador como parte de la Alianza Bolivariana de las Américas (ALBA), a Argentina y Brasil como miembros de un segundo bloque en el Mercado Común del Sur y finalmente como parte de un tercero podemos ubicar a México firmante del Tratado del Libre Comercio (TLC) junto con Estados Unidos y Canadá.

Estos países caracterizados como progresistas van a apostarle a una reivindicación del papel del Estado en su condición de dinamizador de la economía, de la redistribución de la riqueza como promoción de la igualdad, a una reivindicación de una política de derechos humanos y de las minorías, entre otros aspectos. En materia de medios de comunicación, se plantean nuevas relaciones entre los medios públicos, privados y comunitarios, se intenta hacerle frente al tema de la concentración y se apuesta por un fortalecimiento de la industria nacional (Mastrini, 2014), a través de agendas políticas que han resultado particularmente polémicas, debido a las transformaciones propuestas.

Desde este panorama partimos para realizar este recorrido por los procesos de reforma al sector de las telecomunicaciones a partir de un orden cronológico.7 Su presentación se inicia con la descripción de la reforma en Argentina que ya cuenta con una ley de telecomunicaciones para detenernos en un segundo momento en Ecuador y México, países en los que se han desarrollado procesos semejantes. En medio de ellos, nos acercaremos a la realidad de Brasil donde, a pesar de no existir una reforma al sector, sí se han adelantado procesos interesantes relacionados con la presencia de internet.

Argentina, país pionero en América Latina

Considerado en esta década como país pionero en la reglamentación del sector de las telecomunicaciones, nos hallamos en presencia de una legislación que se remonta a 1980 cuando la dictadura diseña un sistema de medios de carácter centralista y privatizador que se mantendría cerca de treinta años. Era necesario, entonces, trabajar en el diseño de una ley que no solo repensara el sector, sino que, además, estuviera orientada a la superación del anacronismo existente frente a la coyuntura económica, política y sociocultural del actual sistema democrático.8

Fue solo hasta octubre de 2009 cuando la presidenta Cristina Fernández de Kitchner sanciona la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), mejor conocida como Ley de Medios, posible gracias a un proceso de creación colectiva, al trabajo, la dedicación y el esfuerzo iniciado cuatro años atrás por distintos sectores sociales agrupados alrededor de la Coalición por una Radiodifusión Democrática,9 considerada como un actor clave en este proceso.

Conformado en 2004, este colectivo elaboró un documento con 21 puntos para democratizar el sector relacionados con la promoción de la libertad de expresión, la diversidad y el pluralismo, el límite a los monopolios y el establecimiento de reglas que impidan la propiedad privada, la exigencia de cuotas de producción televisiva local y la prohibición a las telefónicas de obtener licencias de medios, entre otros aspectos. Para ello, los miembros del colectivo recorrieron distintos rincones de la geografía nacional y lograron visibilizar el tema de la comunicación en la agenda pública a la vez que consiguieron el respaldo de sectores clave, entre ellos el de las universidades, que se convirtieron en un interlocutor central del proceso (Marino, Mastrini y Becerra, 2010, p. 16).

Resultado de esta apuesta anterior, y como aspectos innovadores, podemos señalar cómo la ley define en condiciones equitativas tres tipos de prestación del servicio de radiodifusión: la gestión estatal (medios públicos), la gestión privada y la que hacen los llamados medios ciudadanos o comunitarios. En este punto, se pretende revertir la preeminencia del sector privado en el sistema. Igualmente, se destaca la creación de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), así como la creación de la figura del Defensor de las Audiencias y el Consejo Asesor del Audiovisual y la Infancia.

Solo hasta octubre de 2013 se puede considerar en firme la ley cuando se declaró su carácter constitucional por parte de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y del poder Ejecutivo como respuesta a las acciones legales y de la oposición permanente del Grupo Clarín, reconocido conglomerado de medios impresos, televisión abierta y cerrada, radiodifusión e internet y que se vio en particular afectado por los temas relacionados con la concentración.10

La reacción del Grupo Clarín y de otros medios afectados sirve para ilustrar los tropiezos con que se ha encontrado la puesta en marcha de la Ley de Medios. Situación que se va a extender al resto del continente donde estos procesos de reforma van a ser caracterizados como “ley mordaza” al considerar que afectan la libertad de expresión del periodismo y comprometen de manera sensible a los licenciatarios actuales de los sistemas de radiodifusión.

Tres comentarios finales sobre este proceso. En un primer momento, es importante destacar cómo a través de la Ley de Medios nos encontramos con un Estado que redefine su papel como garante de los derechos sociales de la comunicación y para el cual la libertad de expresión está asociada a la capacidad de divulgación. En un segundo momento, nos hallamos frente a un debate que se instala en la sociedad y que estaba pendiente desde décadas anteriores. Por primera vez desde el retorno a la democracia, la comunicación y los medios aparecen como un tema de interés público posicionado en la agenda nacional. En este aspecto, la Ley de Medios replantea el verdadero carácter de los medios públicos ya no solo nacionales, sino también provinciales y municipales, como se establece en el artículo 89 (Argentina, Senado y Cámara de Diputados, 2009, 2010).

Y, finalmente, el último punto tiene que ver con el camino recorrido desde la expedición de la Ley de Medios hasta el momento en que se escribe este documento. En el tiempo transcurrido, quedan todavía temas por resolver y obstáculos que se deben superar relacionados con la ejecución y puesta en marcha de la ley, así como por lo relacionado con acatar las medidas cautelares y las denuncias provenientes de los grupos mediáticos opositores a la ley. La voluntad que el Gobierno expresara al iniciarse este proceso debería mantenerse en la siguiente Administración, sin embargo, pareciera que la nueva Administración no comparte el mismo interés en este tema.

En este sentido, el pasado 10 de diciembre de 2015 asumió la presidencia Mauricio Macri respaldado por el Frente Cambiemos, coalición de centroderecha con la que se puso fin a ocho años de Gobierno de Cristina Kitchner. Una vez posesionado y como parte de una promesa hecha en tiempos de su campaña, el mandatario señaló como prioridad en sus primeros días de Gobierno una revisión de la Ley de Medios. El 5 de enero de 2016 el Gobierno modificó con un decreto la Ley de Medios a la vez que disolvió organismos regulatorios, como la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, y creó el Ente Nacional de Comunicaciones (Enacom), a pesar de las disposiciones judiciales que buscaban frenar esta decisión. Esta nueva normativa dispuso igualmente la creación de una comisión para elaborar el proyecto de ley que busque la reforma, actualización y unificación de la Ley de Medios.

En respuesta a las críticas frente a la forma en que se toma esta decisión, el Gobierno argumentó que esperar el respectivo trámite supondría un retraso que dificultaría y obstaculizaría el cumplimiento de la medida tomada por la administración. Asimismo, con esta nueva ley, se pretende superar la dificultad relacionada con la existencia de “reglas de juego” independientes para las empresas de medios por una parte y por otra, para las telecomunicaciones, situación a todas luces problemática (El Comercio, 2016).

Sus críticos, a la vez que han convocado a importantes manifestaciones en contra de esta decisión, afirman que la estrategia de Macri busca en esencia beneficiar a los conglomerados mediáticos, con Clarín a la cabeza, al mismo tiempo que rompe con cualquier propuesta que reivindique la libertad de expresión y la presencia de la ciudadanía. En este sentido, se inicia otro capítulo en esta historia de la relación medios y política del que solo se han escrito sus primeras líneas y que, a todas luces, supone un retroceso en este valioso esfuerzo desarrollado alrededor de la democratización del sector.

Brasil y el respaldo de los movimientos sociales

En un segundo momento cronológico, en Brasil se ha desarrollado un proceso de manera simultánea a la experiencia argentina. A pesar de no contar hasta este momento con una reforma legal de carácter estructural del sector de las telecomunicaciones, sí se han dado pasos importantes respaldados por los movimientos sociales. Considerado como un referente en lo que a presencia de conglomerados mediáticos se refiere, no sorprende confirmar que frente al tema de la legislación Brasil presenta una de las más anacrónicas de América Latina. En este punto, es importante recordar que el Código Brasileño de Telecomunicaciones, pionero en el sector, fue expedido en 1962, momento que coincide con el inicio de la dictadura militar (Passos, 2012, p. 9).

Posteriormente, con la llegada a la democracia en 1984 y la expedición de la Constitución Política, se estableció la prohibición de los monopolios, así como la concentración de los medios en manos de particulares. Sin embargo, como prueba de que este mandato no se ha cumplido, encontramos vigente en distintas regiones del país y como una situación aparentemente inmodificable, en particular en el nordeste, la presencia del llamado “coronelismo electrónico”, que ha permitido a parlamentarios e iglesias ser dueños de un importante porcentaje de estaciones de radio y televisión.

A pesar del panorama descrito en esta última década, la situación pareciera cambiar de modo gradual. En 2009, en la segunda administración del Gobierno de Luiz Inácio Lula Da Silva (2007-2011), se realiza la 1.ª Conferencia Nacional de Comunicación (Confecom), evento donde participaron delegados de distintos sectores en representación de la sociedad civil, la iniciativa privada y el poder público para discutir la realidad de este sector. Este encuentro fue considerado sin antecedentes en su historia reciente, ya que en él se dieron cita los tres interlocutores esenciales, situación que no suele ser frecuente cuando de debatir estos temas se trata, a la vez que se logró la aprobación de importantes propuestas de políticas públicas.

Igualmente la Confecom se convirtió en una importante conquista de los movimientos sociales, cuyo papel ha sido definitivo en este proceso de transformación del sector, ya que gracias a su empuje, a comienzos de la década de 1980, se logró la creación del Frente Nacional por Políticas Democráticas que culminó en la convocatoria de la Confecom. Entre los participantes a este evento, se destaca la presencia del Forum Nacional por la Democratización de la Comunicación (FNDC), creado en 1991 y que aparece como uno de los principales interlocutores que congrega a entidades de la sociedad civil para enfrentar algunos de los problemas que desafían al sector.11 Como aspectos que se deben destacar en la Confecom, se menciona la creación de los Consejos Regionales de Comunicación Social, de carácter estatal y municipal, cuya presencia en los distintos estados ha sido clave para el desarrollo del proyecto.

En relación con el Gobierno de Lula y su interés por la comunicación y los medios (Dantas y Neiva, 2014), en 2007, fue creada la Empresa Brasil de Comunicación (EBC) definida como una radiodifusora de cobertura nacional, cuya responsabilidad gira alrededor del fortalecimiento del sistema público de comunicación para lo cual tiene a su cargo los canales TV Brasil, TV Brasil Internacional, Agência Brasil y el sistema público de radio compuesto por ocho emisoras. Asimismo, se lanzó el Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) considerado como un programa de universalización de internet de alta velocidad.12

Al finalizar 2010, desde el Ministerio de Comunicaciones se anunció un anteproyecto de ley que reorganizaba el marco regulatorio de telecomunicaciones, el cual no prosperó por la presión de los grupos mediáticos liderados por la Red Globo. En cambio, se consiguió una legislación para regular internet conocida como el Marco Civil de Internet (MCI),13 cuyo despegue se dio cuando asume la presidencia Dilma Rousseff para su primer periodo (2011-2015).

Esta legislación es, sin duda alguna, novedosa por la complejidad del tema y sus profundas implicaciones económicas, políticas y sociales, y además se convierte en uno de los más importantes logros sobre telecomunicaciones en el país y en el continente. Con el Marco Civil de Internet, Brasil se ubica a la vanguardia del debate en América del Sur junto con Chile, Argentina y, de modo más reciente, Uruguay.

En términos generales, a través de su articulado, la ley le apuesta a lo siguiente: 1) la neutralidad de la red, referida al principio según el cual las empresas proveedoras no pueden interferir en el tráfico de información existente; 2) el tema de la privacidad relacionado con la protección a los registros, los datos personales y las comunicaciones privadas, así como a la no discriminación a causa del tipo de consumo; 3) la discusión sobre la retención de datos; 4) la importancia de la función social que la red debe cumplir, en especial en lo referente a garantizar la libertad de expresión y la transmisión del conocimiento, y 5) la imposición de obligaciones relacionadas con la responsabilidad civil de los usuarios y proveedores (Brasil, Presidência da República, Casa Civil Subchefia para Assuntos Jurídicos, 2014).

Cada uno de estos temas contemplados en la legislación es en particular polémico en la medida en que recogen los ejes centrales de la batalla que se ha dado entre quienes están en favor de la democratización del sector, relacionada con el incentivo a la inclusión digital, los formatos abiertos y libres y el fortalecimiento de la participación social en las políticas públicas y las corporaciones que hoy detentan el poder a través del mercado, las cuales se oponen a cualquier intento de reglamentación con el argumento de que se trata de censurar, y en una palabra, de controlar el ciberespacio. Esta polarización entre quienes están en favor y en contra de la reglamentación se intenta superar al establecer un diálogo entre estas dos orillas en busca de entender la complejidad de las TIC más allá de las miradas apocalípticas e integradas. Prueba de ello es la trayectoria del tema en América Latina, donde se ha dado un recorrido de avances y retrocesos.

Para continuar con el itinerario de la presencia del tema de la comunicación en la agenda brasileña, no se puede obviar la crisis social que han debido afrontar los dos gobiernos de Dilma Roussef (2011-2014/2015-2016) y que puso en evidencia que los logros obtenidos en las administraciones inmediatamente anteriores, relacionados con la reducción de la desigualdad social, la lucha contra la pobreza y el mejoramiento de los niveles de educación, empezaban a presentar fisuras, las cuales se evidencian a partir de las oleadas de protestas dentro de la Copa Confederaciones en 2013 y el Mundial de Fútbol de 2014.

Como indicador común, en dichas protestas se evidenció un fuerte descrédito por las instituciones y un sentimiento de rechazo frente a los partidos políticos en la medida en que muchos de los allí presentes se sintieron traicionados. Estas manifestaciones y protestas sociales se convirtieron a la vez en un desafío para autoridades y analistas sociales, quienes intentaron con dificultad interpretar su verdadero origen y cuyo denominador fue la exigencia de una mayor transparencia, participación ciudadana, institucionalidad y, de modo particular, freno a la corrupción (Bucci, 2013).

Y en medio de esta situación de caos y vandalismo, se puso igualmente en evidencia la profunda insatisfacción de los brasileños con los medios masivos dominantes debido, entre otras razones, al escaso y fragmentado cubrimiento que hicieron de estos hechos y a la pobreza de su análisis que privilegiaba en su lugar las escenas de destrucción. En este tiempo, se destacó el papel desarrollado por Mídia Ninja, colectivo cultural conformado por jóvenes activistas, cuyo nombre (Narrativas Independentes, Jornalismo e Ação) muestra su interés por un periodismo independiente y cuya cobertura en redes fue definitiva para cubrir en tiempo real lo que verdaderamente sucedía en las calles.

En este escenario de crisis, las organizaciones sociales han mantenido su interés en la democratización de la comunicación. De hecho, en la pasada campaña electoral, presentaron a los candidatos un documento con propuestas alrededor de la reforma a los medios de comunicación que infortunadamente no fueron recogidas por ellos como tema prioritario.

En este sentido, y como otro antecedente de este tema, es importante señalar cómo desde 2013, el Forum Nacional por la Democratización de la Comunicación asume como objetivo central la formulación de un proyecto de ley de iniciativa popular que desde la consigna “¡Para expresar la libertad! Una nueva ley para un nuevo tiempo” busca retomar las propuestas realizadas en la Confecom y en otros eventos de naturaleza semejante. Estas demandas están relacionadas con el rediseño de la arquitectura institucional del sistema de telecomunicaciones, la universalización de los servicios esenciales, la transparencia y pluralidad en la adjudicación de las concesiones, los contenidos vehiculizados en los medios y la afirmación de su condición de servicio público (Lima, 2012, p. 20).

¿Cuáles son los elementos que se deben destacar de la realidad brasileña sobre telecomunicaciones? Sin lugar a dudas, y de manera semejante a lo ocurrido en Argentina, vale la pena resaltar la participación ciudadana reflejada en el trabajo realizado por distintas organizaciones, entre ellas, el Forum Nacional por la Democratización de la Comunicación. Gracias a su empeño, y al de los movimientos sociales que lo respaldan, se ha logrado posicionar el tema de la comunicación, a pesar de la presión ejercida por los conglomerados en cabeza de la Red Globo.

Un segundo punto tiene que ver con la creación y consolidación de un sistema de medios públicos que cuenta con la tradición y experiencia que sobre medios audiovisuales tiene Brasil. Infortunadamente, cuando se piensa en medios públicos, se confunde esta realidad con lo gubernamental y, en esa medida, se desvirtúa su verdadero carácter. Esto en la medida en que, a pesar de su importante papel como insumos para el fortalecimiento de las democracias y espacio de representación de la pluralidad y diversidad social, estos proyectos terminan siendo manejados por los Gobiernos de turno como oficinas de propaganda.

Un tercer elemento para destacar tiene que ver con la ley que establece unas “reglas de juego” para el manejo de internet. Con ella, se evidenció que era posible realizar una discusión sobre un tema que, en principio, era inmanejable y que involucraba aspectos relacionados con los derechos de los usuarios, la neutralidad de la red y, en particular, su consideración como servicio público, esencial para el ejercicio de la ciudadanía. Debido a lo anterior, con esta ley se establece un precedente que está siendo replicado en otros países.

Sin embargo, en diciembre de 2014, sucedió un hecho sin precedentes relacionado con la suspensión, por una orden judicial, de WhatsApp, una de las plataformas de mensajes instantáneos, situación que fue revertida posteriormente. Como era de esperarse en un país que tiene uno de los mayores índices de uso de internet, esta situación generó un importante debate en los medios de comunicación (Elpais.com.uy, 2015). Este hecho está relacionado con un nuevo proyecto de ley que iniciará trámite en el Congreso (PL 215/15) y que ha sido llamado por sus críticos “proyecto de ley espía” en la medida en que supone un retroceso a los logros conseguidos en el Marco Civil de Internet.

Este proyecto exige a los brasileños, entre otros aspectos, el registro de sus datos personales para acceder a las páginas de internet, situación que se opone al derecho constitucional al anonimato en la libre manifestación de la opinión. Esta tentativa de cercenar los derechos digitales va en contravía de la legislación anterior (Muggah y Thompson, 2016).

Para concluir, y como un tema no menos importante, nos encontramos con un país sumido en una de sus peores crisis de su historia política reciente, la cual pone en evidencia la necesidad de pensar el papel de la comunicación y de los medios como requisito para el fortalecimiento de la democracia y, en ese sentido, el debate sobre la libertad de expresión y el derecho a la información aparece como prioritario. La discusión sobre el tipo de medios que Brasil necesita y las políticas de regulación en favor del interés público aparecen como un debate central en medio de una democracia fragilizada.

Ecuador y la búsqueda de la libertad de expresión

En junio de 2013, fue sancionada en Ecuador la Ley Orgánica de Comunicación, cuyos orígenes se remontan a un mandato constitucional de 2008 donde se muestra el interés de la administración de Rafael Correa14 por lograr la modernización de este sector. Al igual que en otros países del continente, la normativa existente en ese momento provenía de Gobiernos autoritarios y, en el caso ecuatoriano, se había superado, en términos políticos, una situación de inestabilidad caracterizada por la destitución de tres presidentes y la presencia de un fuerte movimiento indígena y de una clase media insatisfecha y, consecuentemente, de una crisis de representatividad y legitimidad.

La reforma a la comunicación fue uno de los temas de la campaña presidencial y se concretó en una consulta popular en 2011, cuando los ecuatorianos respaldaron esta propuesta. Como antecedente, se destaca la creación en 2009 del Ministerio de Comunicaciones, así como del Consejo Nacional de Telecomunicaciones (Conatel), entidad creada con el fin de organizar al sector en un escenario único para que asuma su administración.

En el inicio de este proceso, es importante destacar el trabajo realizado por la Comisión Ocasional de Comunicación, creada con el propósito de lograr la participación activa de la ciudadanía en la elaboración de la ley, a través de la realización de distintas mesas de trabajo donde participaron organizaciones ciudadanas, gremios, universidades, colectivos de comunicación, representantes de medios privados públicos y comunitarios y organismos internacionales. Si bien es cierto que existió inicialmente un interés por lograr la vinculación de la ciudadanía en este proceso, se fue desdibujando gradualmente debido a la presión gubernamental que terminó instrumentalizando este colectivo en favor de sus intereses. Resultado de esta estrategia, se bloqueó cualquier iniciativa de sectores críticos hasta tal punto que al finalizar este proceso se habló de un “simulacro de participación”.

Finalmente, la Ley Orgánica de Comunicación fue aprobada en medio de fuertes críticas generadas por medios de comunicación privados y algunas organizaciones sociales. Como objetivo central de esta ley, se reconoce la universalización del derecho a la comunicación, la democratización del acceso a los medios y a las tecnologías para hacer uso de ese derecho. Lo anterior mediante el diseño de un sistema de comunicación que reafirme la necesidad de garantizar la libertad de expresión y la no censura y la prohibición de los monopolios.

Igualmente, se establece, entre otros aspectos, un esquema de repartición de frecuencias que redistribuye equilibradamente el acceso del espectro radioeléctrico entre el sector privado, el público y los medios ciudadanos y comunitarios. Asimismo, la ley establece la figura del “linchamiento mediático” con la cual se prohíbe la publicación de información que desprestigie a una persona, a la vez que plantea la creación de dos organismos reguladores y responsables de la puesta en marcha de la ley. Se trata del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Comunicación, así como de la Superintendencia de Información y Comunicación (Ecuador, Asamblea Nacional, 2013).

Una vez expedida la ley, las reacciones en favor y en contra no se hicieron esperar. Para algunos políticos ecuatorianos vinculados a Alianza País, como partido del Gobierno, esta aparece como un hecho sin precedentes orientado a lograr la verdadera democratización y modernización del sector con un nuevo marco institucional. Para sus detractores, representados por las bancadas de la oposición, grupos políticos y movimientos ciudadanos y, de modo particular, por los dueños de los medios y las organizaciones empresariales, se trata de una “ley mordaza” considerada como un profundo retroceso a la libertad de expresión siendo duramente criticada por organizaciones periodísticas, entre ellas, por la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) (El Universo, 2014). Desde esta última, la ley busca acallar las voces disidentes para garantizar de esta forma que el Ejecutivo tenga el control permanente de los medios y, de modo particular, de la prensa escrita, dado el permanente enfrentamiento que en los últimos años el presidente ha tenido con el periódico El Universo. Al respecto, un comunicado de la Asociación Ecuatoriana de Editores de Periódicos (AEDEP) señaló que la ley consolida un estado de propaganda en el país, que despoja a los ciudadanos de la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información, así como pretende que la voz del oficialismo devenga como única intérprete de los hechos noticiosos, entre otros puntos (Elpais.com.uy, s. f.).

Estos cuestionamientos a la ley están sustentados en particular en dos artículos que desataron controversia: el que establece la composición del Consejo de Regulación y Desarrollo de la Información y Comunicación, responsable del diseño de mecanismos para propiciar el ejercicio de los derechos establecidos anteriormente, y el que contempla la creación de la Superintendencia de Información y Comunicación (Supercom) como organismo responsable de la vigilancia, la intervención y el control.

En el primer caso, la conformación del Consejo le da un control mayoritario al Ejecutivo, situación que genera desconfianza para la toma de decisiones. En relación con la actuación de la Supercom, las críticas apuntan a los criterios utilizados en las sanciones impuestas. Esto debido a que el “linchamiento mediático” se ha convertido en una herramienta de censura que impide a los periodistas críticos al Gobierno el ejercicio de su labor (Fundamedios, 2015).

Para 2016, la Supercom anunció una serie de reformas, en especial del artículo 20 de la ley referido al linchamiento mediático, así como a la creación de una instancia mediadora que permita un acuerdo entre los medios y los afectados, también se contempla la inclusión de programación educativa que sustituiría el pago de las multas establecidas.

A manera de balance, podemos señalar elementos positivos relacionados con el interés que inicialmente generó el proceso de la reforma a la ley de comunicación y donde participaron diversos sectores sociales. Asimismo, se destaca la intervención del Estado en el espacio mediático para evitar su concentración y monopolio y la consideración de la comunicación como un derecho del que han sido excluidos grupos minoritarios. También es destacable la asignación del acceso al espectro en porcentajes iguales para los medios privados, públicos y comunitarios, decisión compartida en otros proyectos de reforma al sector. Otro aspecto en favor de la ley tiene que ver con el respaldo estatal a los medios públicos y a la producción cultural en general. Esto se materializa en la asignación de recursos para lograr que se conviertan en verdaderas industrias y puedan, en consecuencia, recibir beneficios para lograr su fortalecimiento y sostenibilidad.

Sin embargo, a dos años de su puesta en marcha, aparecen en el panorama algunos obstáculos convertidos en sombras que esta legislación ha traído consigo. Lo anterior en la medida en que la actuación de la Supercom ha generado toda clase de reacciones en su contra, puesto que con ella se afecta en esencia la libertad de expresión y el derecho a la información, y prevalece la disputa entre el Gobierno y los medios. Así, de cierta manera, la Supercom se ha convertido en un órgano que somete a medios y periodistas a un excesivo control hasta tal punto que el contenido de los medios ha sido sustituido por la información oficial resultado del derecho de réplica y rectificación impuesto por esta última.

México y una reforma con desequilibrios regulatorios

México vive durante 2013 el relevo presidencial que llevó al poder a Enrique Peña Nieto (2013-2019) respaldado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Como una agenda prioritaria de su Gobierno, se propone el llamado Pacto por México, acuerdo desarrollado entre los partidos más representativos (PRI, PAN15 y PRD16) en busca de la realización de una serie de reformas en algunos sectores, como el energético, educativo y telecomunicaciones, consideradas como esenciales en la superación de una de las crisis más graves por las que atraviesa el país en esta coyuntura.

Para el caso del sector de las telecomunicaciones, este ejercicio se concretó en una revisión de la legislación conocida como Reforma Constitucional en Telecomunicaciones, Radiodifusión y Competencia Económica.17 Es importante destacar en el proceso la presencia de distintos sectores sociales relacionados con organizaciones de artistas, intelectuales y, de modo particular, la academia, que a lo largo de este proceso desempeñó un papel protagónico. En esta última, encontramos la Asociación Mexicana del Derecho a la Información (AMEDI), así como a la Asociación Mexicana de Investigadores en Comunicación (AMIC).18

¿Cuáles son los ejes centrales de este proceso que plantea el Pacto por México para este sector? En líneas generales, encontramos: 1) el interés por una real democratización a través del fortalecimiento y la reivindicación de derechos fundamentales, tales como la libertad de expresión, el acceso a la información y lo referente a los derechos de los usuarios; ii2) el acceso a las TIC, a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluida la banda ancha; 3) la elaboración de un marco legal que actualice el existente y regule las asimetrías que aparecen como obstáculos para la democratización; 4) el fortalecimiento de un marco institucional y 5) el diseño de una política de inclusión universal (Pacto por México, 2013).

En primer lugar, estamos hablando de una apuesta a un proceso de democratización de este sector sustentado, entre otros argumentos, en su consideración como “servicio público”. En este punto, es importante destacar que en este reconocimiento se eleva a rango constitucional el derecho de acceso a las TIC, a los servicios de radiodifusión, banda ancha e internet.

Un segundo aspecto relacionado con este tema de la democratización tiene que ver con el interés por la creación de un escenario para lograr un reconocimiento legal de los medios públicos en el país, los cuales, a pesar de su trayectoria de más de treinta años y su importante visibilidad, no cuentan con una reglamentación. Para ello, se propone, entre otros temas, la revisión al proceso de adjudicación y renovación de licencias para concesiones de radio, televisión y telefonía y evitar así el manejo patrimonialista y de “botín político” con que históricamente los Gobiernos de turno han manejado su asignación.

En la elaboración de un nuevo marco legal, se contempla igualmente el fomento a la competencia tanto en televisión abierta como en el cable, en los servicios de radiodifusión, la telefonía fija y móvil, así como en el servicio de datos, considerado este punto como uno de los retos de este proceso de reforma. En el primer caso, estamos hablando de la intención de poner fin al duopolio existente y corregir así la concentración de la televisión y la radio en manos de los grupos Televisa y TV Azteca y de América Móvil, que en este país ofrece servicios de telefonía móvil con la marca Telcel y líneas fijas a través de Telmex. En ese sentido, se establece la diversificación de la oferta a través de dos cadenas de televisión privada y una de carácter público de cubrimiento nacional.19

Un tercer elemento está relacionado con el fortalecimiento del marco institucional. Para ello, se propone la creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) y de la Comisión Federal de la Competencia (Cofeco), esta última responsable del diseño de acciones para evitar las prácticas monopolísticas. Frente a la primera, la reforma establece la creación de esta entidad y resalta su carácter autónomo y la idoneidad de sus miembros.

Finalmente, el cuarto punto está relacionado con una política de inclusión universal digital que sirva como soporte de esta mediante la creación de una “ley convergente” relacionada con las telecomunicaciones, la radiodifusión, lo audiovisual y el derecho a la información (Sosa, 2013). En ella se detallan igualmente temas polémicos, como la regulación de contenidos y el derecho de las audiencias.

En el mes de septiembre de 2013, la Asociación Mexicana del Derecho a la Información presentó al Consejo Rector del Pacto por México una iniciativa ciudadana alrededor de una ley secundaria de radiodifusión y telecomunicaciones, que tuvo una importante acogida por parte de la sociedad civil, así como de algunos legisladores integrantes de las comisiones responsables de tramitar esta reforma. Esta recoge temas relacionados con el derecho a la información, el reconocimiento a la radiodifusión y las telecomunicaciones como servicio público, el tema de la concentración y la participación de productores independientes, el acceso universal de las TIC, entre otros (Calleja, 2013).

Y fue solo hasta julio de 2014 cuando ya había transcurrido un semestre del plazo que se había dado para la aprobación de las leyes secundarias que se expidió la Ley Federal de Telecomunicaciones. En ella se establecen los responsables de la operatividad de esta reforma, considerados esenciales para lograr que esta sea una realidad y que esté acompañada por distintos sectores sociales.

¿Qué se consiguió con la expedición de la ley? Como síntesis de este proceso anterior, y a manera de abrebocas de los logros de esta ley, encontramos el balance que hiciera Trejo (2015), quien al respecto comenta:

Durante la primera mitad de 2014 se desarrolló una nueva negociación entre los partidos políticos, ahora presionados por las corporaciones de telefonía y televisión más influyentes, que terminó siendo insatisfactoria para todos los interesados en esa reglamentación. Las empresas consideraron que se les sometía a reglas demasiado intervencionistas. Los grupos que en la sociedad han pugnado para que haya garantías al derecho a la información estimaron que la regulación debió haber sido más severa, para que fuese congruente con los lineamientos constitucionales. Con todo, después de varias décadas de vacíos legales y de actuación discrecional de los Gobiernos, México dispone de un marco regulatorio que reconoce la convergencia digital, establece límites a la concentración de los medios y crea garantías y una nueva institución para la radiodifusión pública (Trejo, 2015).

La nueva arquitectura institucional puesta en marcha a través del IFT aparece como un elemento significativo. Esta entidad tendrá a su cargo tareas centrales relacionadas con la entrega y revocación de concesiones, así como la aplicación de medidas de regulación asimétrica. Entre ellas, se destaca la consideración del Grupo Televisa y América Móvil como “agentes económicos preponderantes” y, por tanto, para evitar que esta situación se mantenga, el ente regulador ha diseñado una serie de medidas relacionadas con la apertura del sector de la radiodifusión y la telefonía a la competencia (Expansión en alianza con CNN, 2014).

Sin embargo, en términos generales, se puede afirmar que la apuesta que se hizo con la reforma constitucional generó más expectativas que los resultados concretos obtenidos a través de las leyes secundarias. Esto en la medida en que la apuesta central de una democratización de los medios de comunicación en México infortunadamente no ha tenido los resultados esperados.

En ese sentido, es posible hablar de un desequilibrio regulatorio que benefició más a las telecomunicaciones que a los medios en particular, situación que se evidencia en los medios públicos y en la manera como el IFT resolvió el tema de la preponderancia. En el primer caso, la expectativa es grande frente a la forma como se pondrá en marcha el sistema de nacional de medios públicos.

Frente al segundo aspecto, 2016 va a ser un año definitivo en la medida en que el IFT deberá adjudicar la licitación para dos nuevas cadenas de televisión. Con este proceso, se espera la presencia de nuevas propuestas creativas que oxigenen la oferta de programación existente y de paso fortalezcan el debate sobre la calidad y los contenidos de este medio masivo.

Este recorrido por las reformas al sector telecomunicaciones y los medios en América Latina nos permite destacar una serie de elementos a modo de cierre. Por una parte, el papel que desempeñan en este proceso el Estado, la iniciativa privada y los movimientos sociales como actores centrales involucrados en una dinámica generada alrededor de unos medios con un poder en la formación de opinión pública, situación que evidencia situaciones de riesgo, controversias frente a intereses en juego provenientes de los actores que intervienen.

En ese sentido, los logros obtenidos con las legislaciones ya existentes, y sin desconocer los valiosos esfuerzos realizados hasta el momento, se presentan como el cierre de un capítulo en esta historia, a la vez que el inicio de uno nuevo. Tal situación se evidencia en el momento actual que se vive en Argentina, Brasil, Ecuador y México. Es en la puesta en marcha y consolidación de estos procesos de legislación donde se evidencian sus verdaderos alcances y límites.

El interés por hacer de la comunicación un tema de políticas públicas es un asunto urgente. En el caso de los medios, establecer una convivencia de sistemas y modelos de comunicación tanto públicos como privados y estatales, con todas las luces y sombras que esto supone, es esencial para garantizar la multiplicidad de voces, para la toma de decisiones y para el fortalecimiento de la democracia en momentos en que, como ocurre en algunos países de la región, se ve amenazada.

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6 Como parte de los países miembros de la Alianza Bolivariana de las Américas encontramos a Bolivia, Nicaragua, Dominica, Ecuador, Antigua y Barbuda, San Vicente y las Granadinas. El segundo bloque lo conforman los Estados miembros del Mercado Común del Sur, (Mercosur) del que hacen parte Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela y, como asociados, Chile, Colombia, Bolivia, Ecuador, Perú, y a México dentro de los países observadores.

7 Si tomamos como referencia el cambio de siglo, encontramos a Perú como país que inicia este proceso con la llegada al poder de Alejandro Toledo (2001-2006), en cuya Administración se lleva a cabo una reforma al sector. Igualmente, en 2004, en Venezuela, la Asamblea Nacional aprobó la Ley de Responsabilidad Social en Radio, Televisión y Medios Electrónicos (Resorte), sancionada en la primera Administración de Hugo Chávez. De modo reciente, encontramos a Uruguay como país que reformó el sector en 2015.

8 Como antecedentes a este proceso, es necesario mencionar los Gobiernos de Raúl Alfonsín (1983) —con quien el país recupera el cauce democrático— y el de Fernando de la Rúa (2001), quienes intentaron presentar proyectos de reforma que no fueron aprobados por presión del empresariado.

9 Creada por el Foro Argentino de Radios Comunitarias, e integrada por sindicatos, asociaciones de profesionales, universidades, movimientos indígenas, emisoras comunitarias y movimientos de derechos humanos, tuvo un papel protagónico en la elaboración de esta Ley. Nombres como el de María Cristina Mata (Universidad de Córdoba), Guillermo Mastrini (Universidad Nacional de Quilmes) y Martín Becerra (Universidad Nacional de Quilmes y Universidad de Buenos Aires) han sido claves en este proceso.

10 En la medida en que su presencia en los medios superaba los porcentajes topes establecidos en ella, después de un largo debate en los estrados judiciales, se vieron obligados a replantear la estructura de sus empresas. Para ello, el Grupo Clarín presentó al Gobierno un plan de adecuación de su estructura actual en seis empresas independientes para cumplir con la actual reglamentación.

11 En la actualidad, cuenta con más de 250 asociados entre emisoras comunitarias, asociaciones de medios, organizaciones de estudiantes, colectivos de comunicación, grupos de mujeres, veedurías de medios aglutinados en 19 consejos regionales.

12 En este punto, es importante mencionar cómo a partir de la década de 1990 se dio la creación de la Agencia Nacional de Telecomunicaciones, así como de la Agencia Nacional de Cine, las cuales aparecen como antecedentes en la creación de este sistema público de comunicaciones.

13 Ley 12.965 de 23 de abril de 2014.

14 Elegido presidente de Ecuador en enero de 2007, ganó las elecciones para un segundo periodo hasta 2013 y para un tercero hasta 2017. Fundador de Alianza País, movimiento político que sirve como base de la Revolución Ciudadana considerada como plataforma de su Gobierno y que tiene como soporte ideológico el llamado socialismo del siglo XXI.

15 Partido Acción Nacional.

16 Partido de la Revolución Democrática.

17 Presentada el 11 de marzo de 2013 y aprobada un mes después, con ella se pretende la reforma a determinados artículos de la Constitución relacionados con el sector de las telecomunicaciones sin reemplazar al Congreso en este ejercicio. En su lugar, lo provee de herramientas para que posteriormente se conviertan en leyes reglamentarias conocidas como leyes secundarias.

18 En su interior surgen voces, como la de Ernesto Villanueva, Gabriel Sosa Plata y, de modo particular, Beatriz Solís, Aleida Callejas, Irene Levy y Raúl Trejo, académicos considerados como abanderados de este proceso.

19 En 2006, se expidió la llamada Ley Televisa, nombre con el que se denomina una serie de modificaciones introducidas en la Ley Federal de Radio y Televisión, la cual, en líneas generales, consagraba la desregulación del espectro digital en favor de Televisa y TV Azteca y así concentrar el 95 % de la televisión mexicana.

Capítulo 2

Del Ministerio de Comunicaciones al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: sus transformaciones institucionales

En 1953, se crea el Ministerio de Comunicaciones, que será reestructurado varias veces, hasta que, en julio de 2009, se sanciona la Ley 1341 que da vida a la actual cartera y que, al mismo tiempo, proporciona una nueva estructura institucional y gubernamental al sector de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC). Esta nueva organización establece un eje centralizado compuesto por el Ministerio, la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) y la Agencia Nacional del Espectro (ANE), y otro sector descentralizado integrado por entidades vinculadas (empresas públicas, la Sociedad de Radio y Televisión de Colombia y los Servicios Postales Nacionales S. A.) y entidades adscritas (unidades administrativas especiales del Poder Ejecutivo y el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (FonTIC).

Esta transformación surge de la necesidad de actualizar la normativa y la organización institucional en consonancia con el nuevo panorama tecnológico que ha dado paso a la digitalización y la convergencia de servicios de telecomunicaciones. Este cambio ha implicado la aparición de nuevos esquemas comerciales y organizacionales y de igual manera la emergencia de nuevos actores y escenarios sociales y políticos.

A finales de la década de 1990, se comienza a generar una conciencia en el mundo sobre la importancia de reformas estructurales en el sector de las telecomunicaciones. En 2007, las regulaciones internacionales sobre las TIC seguían tres enfoques: uno de desregulación en los Estados Unidos, uno intervencionista (Japón y Corea del Sur) y otro intermedio entre desregulación y política industrial (Unión Europea), que supone una intervención solo en caso de abusos y maximizar el bienestar de los agentes que confluyen al mercado.

Pero se comprendió, además, que los cambios en el sector requerían una nueva visión regulatoria que traspasa las fronteras nacionales. Un referente fue el Acuerdo General de Comercio de Servicios (AGCS), que suscribió Colombia en 1997, el cual definió algunos principios, como la liberalización progresiva de los servicios, la transparencia, la objetividad y proporcionalidad de la política y la flexibilidad en el reconocimiento de la soberanía nacional respecto del desarrollo socioeconómico. Esto supone que el país suscriptor se compromete a no restringir el acceso de los actores al mercado (sean nacionales o extranjeros). Otros acuerdos internacionales firmados, como la Ley 170 de 1994 con la Organización Mundial de Comercio (OMC), generaron compromisos con respecto a las regulaciones del mercado internacional (Oviedo y Guerra, 2011).

Un elemento clave en este contexto es el papel preponderante que adquirió el sector de las telecomunicaciones en las negociaciones de los tratados de libre comercio (TLC). En el caso de Colombia, el capítulo 14 del acuerdo firmado con los Estados Unidos contiene medidas relacionadas con el acceso y uso de servicios públicos de telecomunicaciones y las obligaciones de los proveedores de servicios públicos, redes y servicios de información. El TLC garantiza el acceso de cualquier empresa a proveer de este servicio. El sector de las telecomunicaciones fue un punto importante en las discusiones del TLC, que quedó en firme en 2011 (Oviedo y Guerra, 2011). A continuación, se presenta un breve análisis del capítulo 14 del TLC, que hace referencia a los servicios de telecomunicaciones e información.

Algunas disposiciones generales señalan el carácter público de estos servicios. En primer lugar, abren la posibilidad a empresas privadas extranjeras a ofrecerlos, conectarse con la red pública de telecomunicaciones, conectar los circuitos propios y, algo digno de un análisis posterior, se garantiza la liberación de los datos públicos para su transmisión entre fronteras (Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2011, TLC, art. 14.2). Estas primeras disposiciones se refieren al acceso y uso de las redes de comunicaciones y sistemas de información. Serán interesantes en adelante las repercusiones de estos acuerdos en cuanto a la aplicación de la Ley 1341 y el concepto de convergencia y acceso que encierra en el fondo una visión de expansión tecnológica, que se plasmará en los lineamientos del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y sus políticas posteriores.

Respecto de los proveedores, se dan lineamientos generales que buscan nivelar sus oportunidades y acciones en los respectivos mercados con un enfoque orientado a proveer costos competitivos para los usuarios (Colombia, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2011, TLC, artículo 14.4). Esta orientación hacia el usuario se retomará en la Ley 1341 de 2009 y parecería tener una relación directa con el concepto de neutralidad tecnológica planteado en dicho texto, que supone que no exista una regulación sobre el tipo de tecnología que los proveedores implementen, en teoría, para evitar favorecer a determinados fabricantes. Estas disposiciones son importantes en función de la expansión y los procesos regulatorios subsecuentes, que abogan más bien por la liberación del mercado en el sector de las comunicaciones (más allá de las condiciones económicas, productivas y competitivas reales). Este es un referente esencial en cualquier análisis de concentración y pluralismo en el sector, más aún a la luz de las fuerzas ejercidas por actores, como los Over-The-Top (OTT) (medios distribuidores de contenidos por internet, tales como Netflix), que generan cada vez más disparidades frente a las producciones nacionales.

Otro aspecto que debe considerarse es que las disposiciones sobre el acceso se extienden también a la distribución y concesión del espectro radioeléctrico, que se hace explícito en el artículo 14.10 del TLC. Este artículo tiene una incidencia directa en las políticas y lineamientos de la Agencia Nacional del Espectro, y abre la posibilidad a la concesión de frecuencias a empresas privadas extranjeras. Otros segmentos del TLC tienen una incidencia directa en las relaciones del sistema comunicativo; sin embargo, el capítulo 14 contiene disposiciones que han influido directamente en las políticas adoptadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones desde su formación.

Implicaciones de la Ley 1341 de 2009

Antes de la expedición de la Ley 1341, el sector de las telecomunicaciones estuvo regulado por una serie de leyes y decretos, que dan cuenta de sus comprensiones. La Ley 72 de 1989 es en particular importante, puesto que su objetivo fue la definición de conceptos y principios sobre la organización del sector, así como el régimen de concesión de los distintos servicios y la adopción de una política general de telecomunicaciones.

En dicha ley, se designa como entidad a cargo de la planeación, la regulación y el control al Ministerio de Comunicaciones y se hace una distinción entre servicios de telecomunicaciones, informáticos y telemáticos, servicios especializados y postales (artículos 1 y 2). Dicha definición no abarca lo que décadas después constituirían las redes y la presencia de las TIC y que explica la necesidad de reformular la legislación para incorporarlas. Aunque vale resaltar que, en 1989, ya existía una comprensión del sector (telecomunicaciones/TIC) como estratégico para el desarrollo económico, político y social del país (artículo 3) y como un servicio público bajo el control y potestad del Estado.

Las telecomunicaciones son un servicio público a cargo del Estado, que lo prestará por conducto de entidades públicas de los órdenes nacional y territorial en forma directa, o de manera indirecta mediante concesión, de conformidad con lo establecido en el presente Decreto (Colombia, Presidencia de la República, 1990, Decreto 1900, art. 4).

Esta consideración de las telecomunicaciones como un servicio público implica la garantía estatal de su prestación, actualización y gestión, así como del acceso por parte de los ciudadanos. En el Decreto 1900 de 1990, se hizo un desarrollo más detallado de la composición de estos servicios y una desagregación entre los diferentes tipos, como portadores, de difusión, telemáticos, entre otros. Uno de los cambios más relevantes con la transformación del Ministerio de Comunicaciones tendrá que ver justamente con la concesión de estos servicios, ya que inicialmente cada uno tenía su propia regulación, fuese por licencias o por contratación directa (Colombia, Presidencia de la República, 1990, Decreto 1900, art. 40). La reestructuración de 2009 planteará la posibilidad de armar paquetes de servicios bajo una misma regulación, situación que tiene efectos visibles, por ejemplo, en la oferta de grandes empresas, como Claro-Telmex, DirectTV, ETB, por mencionar algunas.

Por otra parte, los artículos 11 y 12 de la Ley 72 de 1989 ya prevén algo que se traduciría en un eje fundamental de la Ley 1341, aunque en respuesta a su contexto: el establecimiento de políticas para el fomento y el desarrollo de investigación, el uso y la adquisición de tecnologías aplicadas al sector. Con una diferencia, el Ministerio de Comunicaciones normalizaba la adquisición de los equipos, con el fin de procurar una interconexión, es decir, habría ciertas restricciones en las tecnologías que podrían ser implementadas (algo que la Ley 1341 de 2009 eliminará) en virtud del principio de neutralidad tecnológica.

Este referente es interesante porque supone un primer intento por regularizar el sector, pero también porque pone ciertas bases que —adaptadas a las realidades emergentes del nuevo milenio— seguirá la reforma de 2009. Una de las principales consideraciones es que ambas leyes fueron enfocadas al mercado; tanto las telecomunicaciones como las TIC son vistas como herramientas de desarrollo económico y modernización. Sin embargo, la consideración de la diversidad desde el punto de vista cultural es obviada o resulta irrelevante.

La transformación del Ministerio de Comunicaciones se consolidó como un propósito expreso en julio de 2006 desde dentro de la misma institución en un intento por responder a las necesidades emergentes del sector y a las políticas estatales de largo y mediano plazo, como Visión Colombia Segundo Centenario: 2019 (Oviedo y Guerra, 2011). Hacia 2006, el Ministerio de Comunicaciones trabajaba con un esquema general de las telecomunicaciones, bajo una definición que paulatinamente se volvía insuficiente para responder a las realidades tecnológicas emergentes: “Se entiende por telecomunicaciones, toda transmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos y sonidos, datos o información de cualquier naturaleza, por hilo, radio, medios visuales u otros sistemas electromagnéticos” (Colombia, Congreso de la República, 1989, Ley 72, art. 2).

Ejercía funciones en los ámbitos regulatorio y administrativo del espectro radioeléctrico, pero efectuaba una distinción entre los distintos servicios, los cuales estaban sujetos a diferentes tipos de concesiones y licencias por separado. Las competencias de la entonces Comisión de Regulación de Telecomunicaciones (CRT) eran limitadas y —pese al Decreto 1620 de 2003— los conceptos sobre las TIC seguían siendo muy incipientes. Las políticas públicas hasta el momento se habían enfocado en el desarrollo de infraestructura, pero no en la apropiación tecnológica (Oviedo y Guerra, 2011).

Entonces, el Ministerio de Comunicaciones elaboró un diagnóstico del país sobre la institucionalidad del sector de las comunicaciones con la ayuda de la Agencia de Cooperación de los Estados Unidos.20 El informe evidenció un retraso sobre la apropiación debido a lo que se llamó “falta de una cultura orientada hacia el uso de las TIC” (Oviedo y Guerra, 2011, p. 21). Por tanto, se vio como prioridad un cambio radical del modelo institucional hacia una agenda establecida en función de la demanda de los usuarios y el fomento a las TIC en sus dimensiones de infraestructura, información e “infocultura” (posteriormente denominada cultura digital).

El mercado de las telecomunicaciones en el país se estructuró tradicionalmente sobre servicios diferenciados: básicos (telefonía, correos), difusión (radio y televisión) y telemáticos (internet). El desarrollo y la especialización sectorial fueron marcados por una serie de normativas, como el Decreto Legislativo 3418 de 1954, la Ley 37 de 1993 (telefonía celular) y la Ley 182 de 1995. Como se dijo, la promulgación de la Ley 72 de 1989 y del Decreto Ley 1900 de 1990 constituyeron dos referentes clave, ya que definen, por primera vez, un marco legal y políticas públicas en telecomunicaciones que promueven la competencia y la expansión de estos servicios. Aunque el Estado preservó el control sobre el acceso al mercado en materia de redes, este se flexibilizó a través de autorizaciones especiales. Esta serie de regulaciones ampliaron el marco normativo que permitió paulatinamente la entrada de nuevos actores al mercado hasta la expedición del Decreto 2870 de 2007 —conocido como Decreto de Convergencia— que maximizó el uso de la infraestructura y promovió el desarrollo de nuevos servicios TIC a través del llamado “título habilitante convergente”, que permitió la prestación de varios servicios con una sola licencia (Oviedo y Guerra, 2011).

Con estos antecedentes, y luego de diversas discusiones y ajustes al proyecto inicial, en 2009, finalmente es sancionada la Ley 1341 de 2009.

De los principios que orientan la Ley 1341 de 2009

Los cuatro ejes que fundamentan la transformación del Ministerio de Comunicaciones en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, establecido en la Ley 1341, son los siguientes: la definición de principios claros para el sector, la unificación del marco institucional consecuente con la convergencia tecnológica y de mercado, la reglamentación respecto del acceso y uso de la infraestructura y la adopción de un régimen transicional que brinde estabilidad jurídica a la inversión privada.

“Uno de los aspectos trascendentales que refleja la modernización de los fundamentos de la política pública es el planteamiento de que las telecomunicaciones son servicios públicos, mas no de carácter domiciliario” (Oviedo y Guerra, 2011, p. 9). Esto es importante para comprender el tratamiento que se daría a dichas tecnologías en adelante como servicios de interés público esenciales para el desarrollo económico y social de Colombia.

El objetivo de la Ley 1341 fue elaborar un marco general y ordenamiento jurídico para la formulación de políticas públicas para el sector, que se enfocara en los ámbitos de la protección y garantía de los derechos del usuario, la ampliación de la cobertura y calidad de servicios, la ampliación del acceso, la inversión y el desarrollo tecnológico y el uso eficiente de las redes y el espectro radioeléctrico.

Se concibe que el fortalecimiento de las TIC se vuelve un mecanismo para el “desarrollo educativo, cultural, económico, social y político e incrementar la productividad, la competitividad, el respecto a los derechos humanos inherentes y la inclusión social” (Colombia, Congreso de la República, 2009, Ley 1341, art. 2). Se considera el acceso como un deber estatal y se definen como principios orientadores: 1) acceso en dos dimensiones: conectividad-educación y competitividad; 2) libre competencia; 3) uso eficiente de los recursos; 4) protección de derechos de los usuarios; 5) inversión para garantizar un acceso igualitario al espectro y los fondos de fomento; 6) neutralidad tecnológica que se enfoca de nuevo en la prestación eficiente del servicio, la libre competencia y el desarrollo ambiental sostenible; 7) derecho a la comunicación que sigue los artículos 20 y 67 de la Constitución donde se estipula la creación de programas que fomenten el acceso digital a poblaciones menos favorecidas, y 8) masificación del gobierno en línea que implica la incorporación de los servicios digitales y las TIC en las entidades públicas.

Un análisis de los principios establecidos en este artículo 2 da cuenta de que el enfoque de esta Ley 1341 se dirige hacia una concepción mercantilista de las TIC. La libre competencia, inversión, uso eficiente y neutralidad son explícitos en su planteamiento de estas tecnologías como un mercado que debe ser potenciado desde lo estatal; pero, aunque menos evidentes, la protección de derechos de los “usuarios” (no de los “ciudadanos”) y el acceso también se orientan a garantizar el crecimiento económico del sector, más cuando se observa que el tercer principio antepone la competitividad de la prestación del servicio TIC por sobre el beneficio del usuario.

No obstante, es interesante señalar que se incluye el derecho a la comunicación como lineamiento de la ley y lo equipara casi con el acceso a la tecnología. Es curiosa la inclusión de dicho principio si se compara, por ejemplo, con la legislación argentina —donde es concebido como un derecho ciudadano—, puesto que se obvian otras de sus dimensiones que incluyen la participación y acceso al conocimiento (Martín Barbero, 2010). En lo posterior, estas dimensiones son poco desarrolladas en el texto, aunque en acciones concretas de proyectos emprendidos por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones sí parece estar reflejado (como se señalará más adelante).

El “acceso/servicio universal” es definido como otro de los principios fundamentales de la Ley 1341, entendido como la provisión eficiente de estos servicios (con un cuidado particular en las poblaciones vulnerables); cabe insistir aquí que esta concepción de acceso se centra en la cobertura tecnológica, pero nociones como la diversidad y el conocimiento no son mencionadas explícitamente; dicho principio parece plasmarse más bien en medidas como subsidios que garanticen la ampliación de la cobertura.

Sobre las funciones del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

El artículo 16 de la Ley 1341 establece expresamente la transformación del Ministerio de Comunicaciones en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y el 17 define los siguientes objetivos: 1) el desarrollo de políticas, planes y programas para el fortalecimiento del sector de las TIC para contribuir al desarrollo económico, social y político del país; 2) promover el uso y la apropiación de las tecnologías; 3) fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico en procura de la competitividad, y 4) definir la política y gestionar el espectro y los servicios postales.

Aunque prima una visión de las TIC como sector productivo, el inciso 2 del artículo 18 establece también un acceso equitativo para generar oportunidades de educación, trabajo, salud, justicia, cultura y creación. Esto implica una mirada que llevaría a considerarlas como un servicio público para el beneficio de la ciudadanía, más allá de lo económico. En el mismo inciso, además, se definen funciones de fiscalización y control de la responsabilidad social de los medios de comunicación y la garantía del derecho a la comunicación: “Vigilar el pleno ejercicio de los derechos de información y de la comunicación, los cuales deberán contribuir al desarrollo social, económico, cultural y político del país y de los distintos grupos sociales que conforman la nación colombiana” (Colombia, Congreso de la República, 2009, Ley 1341, art. 18, inciso 2, numeral 12). Esto conlleva el reconocimiento de la categoría de diversidad y su garantía como una responsabilidad del Estado a través del establecimiento del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

El cambio del Ministerio incluyó la transformación de sus dependencias. Por ejemplo, el Fondo de Comunicaciones pasó a llamarse Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (FonTIC) como una unidad administrativa especial para financiar planes, programas y proyectos que faciliten el acceso y servicio tecnológico. Este fondo se financia con distintas fuentes, como el pago por las concesiones de frecuencias, que supone una reinversión de este dinero en iniciativas de diferentes tipos (como se verá adelante).

El “cierre de la brecha digital” se convierte, entonces, en uno de sus objetivos prioritarios, entendida esta como “la masificación de la conectividad” y el acceso aún en las zonas más apartadas, para lo cual se dispone la elaboración de un Plan de TIC (arts. 38 y 39). Aquí cabría hacer la distinción planteada por Francisco Sierra Caballero, quien señala la necesidad de procurar no solo la brecha digital (representada por el acceso), sino también la cognitiva, lo cual significa propiciar la adquisición de competencias comunicativas y tecnológicas por parte de los ciudadanos (Sierra, comunicación personal, 6 de noviembre de 2015).

De igual manera, a partir de la nueva ley, también se crean la Comisión de Regulación de Comunicaciones y la Agencia Nacional del Espectro, que se comentarán después.

Políticas públicas aplicadas: Vive Digital

El Plan Vive Digital Colombia 2010-2014 es una de las principales apuestas en políticas públicas impulsadas por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con el objetivo de masificar la cobertura y uso de internet, así como promover el desarrollo de un Ecosistema Digital Nacional (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2014). Algunos de sus objetivos específicos son los siguientes: aumentar la conexión de internet en hogares de 27 a 50 % y en pymes de 7 a 50 %, multiplicar las conexiones a la red de 2,2 a 8,8 millones, expandir el número de municipios conectados a internet por redes de fibra óptica (alrededor de 700), universalizar el acceso y optimizar el uso de la infraestructura en cuanto a redes y TIC, impulsar iniciativas de gobierno en línea y crear un régimen de protección e inclusión de los usuarios (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2014).

Uno de los conceptos clave en este plan fue el de ecosistema digital, entendido como un entorno mediado y construido por el ascenso y desarrollo de las tecnologías y conformado por cuatro aspectos entrelazados: infraestructura (redes de telecomunicaciones), servicios, los usos y las aplicaciones alrededor de estos servicios y los usuarios (su apropiación), vistos también como insumos en la construcción de contenidos (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2014). Este concepto avizora una transformación en los comportamientos de las personas en relación con las nuevas tecnologías y los medios tradicionales que supone un cambio también en el entorno cultural de las personas, “que no es tanto el conjunto de los aparatos que se tiene, sino lo que hace la gente con ellos, es decir, las diversas relaciones y sentidos que crean con dicho equipamiento” (Rey, 2015, p. 3).

En ese sentido, Vive Digital constituye una apuesta importante, porque, al incorporar al usuario en su esquema, se propone apartarse en cierta medida del enfoque que privilegia al mercado para incluir una dimensión cultural con la apropiación tecnológica. Una apuesta inexistente en la mayoría de las políticas públicas del sector tanto en Colombia como fuera de ella.

Vive Digital parte de un planteamiento: la implementación y expansión de las TIC contribuye al desarrollo económico y a la disminución de la pobreza de un país, pues se les considera como generadoras de empleos directos e indirectos y promotoras de competitividad, entre otras cosas.

Tras los cuatro años de su ejecución, el Plan 2010-2014 destacó algunos resultados concretos, como la conexión de municipios rurales con la instalación de quioscos Vive Digital, la superación de la meta de los 8,8 millones de conexiones y la entrega de más de 2 millones de computadores y tabletas en el Programa Computadores para Educar. Asimismo, se resalta que 52 % de las entidades nacionales y territoriales cuenta con una integración de sistemas para gobierno en línea y que se llegó a una penetración de internet a 66,07 % de los colombianos (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2014).

Los buenos resultados de la política han merecido premios y reconocimientos internacionales, a la vez que aseguraron su continuidad con el Plan Vive Digital 2014-2018. Mientras que la primera fase se enfocó en la ampliación de la cobertura por medio de la infraestructura, esta segunda se centra en la generación de contenidos y aplicaciones con impacto social, así como la aplicación de tecnologías en sectores como agricultura, educación, salud y pymes, mayor ampliación de la cobertura, fomento al talento humano y mayor atención a la apropiación (se mantiene el concepto de ecosistema digital como guía de las políticas) (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2014).

Un aspecto que se debe destacar es que la política incorpora los conceptos de convergencia, con un sentido de apropiación tecnológica, donde se vincula tanto a los usuarios como a los consumidores y productores, como industrias culturales y creativas. Y, de esta forma, se convierte en un abrebocas para la comprensión del concepto de ecosistema digital.

Respecto de la apropiación, actualmente el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones cuenta con una Dirección de Apropiación y una Subdirección de Cultura Digital como resultado de la reestructuración de 2009. El objetivo de estas dependencias es propiciar procesos de incorporación y aprendizaje sobre los usos de la tecnología entre distintos segmentos de la población colombiana. El Ministerio define apropiación como “interés + internet”, es decir, se centra en desencadenar estos procesos desde los usos prácticos más que por sus aspectos técnicos. En este sentido, se han desencadenado programas y acciones como En TIC Confío, proyecto que se centra en los usos y nuevos fenómenos generados en internet y propicia un acercamiento a los jóvenes a través de conferencias, así como a maestros y padres de familia con un enfoque pedagógico.

Es importante mencionar estas direcciones, puesto que dentro del plan general son donde más se ven plasmadas las consideraciones a la diversidad. Por ejemplo, se están realizando proyectos dirigidos a diferentes segmentos poblacionales que pretenden integrar consideraciones, como etnicidad o discapacidades. Visto en estos términos, el panorama parecería positivo; sin embargo, estos proyectos carecen de una política escrita que los articule de manera específica.

Responden a políticas diferentes (bajo el “paraguas” del Plan Vive Digital) y operan más por trabajos colaborativos entre los distintos programas que, muchas veces, parecen estar desarticulados no solo en el interior del mismo Ministerio, sino incluso de otras instituciones, lo cual en algunos casos propende a generar esfuerzos dobles. Un ejemplo de esto, son Cine para Todos (Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones) y Cine Accesible (Ministerio de Cultura); ambas iniciativas generan espacios audiovisuales para personas con discapacidad visual, pero, al funcionar de manera independiente en lugar de conjunta, resultan en un esfuerzo duplicado por parte del Estado.

Otro tema abordado es la propiedad intelectual, en especial respecto de las descargas ilegales y el impulso a nuevas formas de licencias como Creative Commons (que buscan un uso menos restrictivo de los contenidos). Esto es una actualización importante en materia normativa en Colombia, por cuanto responde a las nuevas formas de articulación y flujo de los contenidos, que pocos países han logrado regular (o lo han hecho generando polémica) (Zallo, 2011). Y es que para la mayoría de las legislaciones, la regulación de contenidos resulta delicada, ya que se ve como una amenaza al principio de neutralidad tecnológica (Mastrini, comunicación personal, 20 de noviembre de 2015).

La política también abarca la cuestión de privacidad y protección de datos y señala la discusión de una ley sobre esta materia. Es necesario recordar que el TLC con los Estados Unidos dio cabida a la transmisión de datos personales fuera de la frontera (con la salvedad de los datos públicos). Asociaciones en el país como Karisma se han involucrado en esta discusión, que ha ganado mayor fuerza en la era posterior a las revelaciones de Edward Snowden sobre el espionaje informático por parte del Gobierno estadounidense.

Otras cuestiones abordadas son los delitos informáticos, la regulación de contenidos en redes sociales y el comercio electrónico. Otras leyes relacionadas con la industria de contenidos digitales son la Ley 98 de 1993 (Ley del Libro), la Ley 397 de 1997 y la Ley 814 de 2003, además de la Política Nacional para la Promoción de las Industrias Culturales en Colombia (Conpes 3658 de 2010). El Conpes, en particular, propone trabajar en la circulación de bienes y contenidos culturales (y digitales), así como apoyar programas de desarrollo tecnológico y competencias digitales (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2011).

Por otro lado, la Política de Promoción de la Industria de Contenidos Digitales plantea una vinculación de universidad, empresas y Estado (donde el Ministerio figura como facilitador), el fortalecimiento de las industrias creativas y el talento humano con una proyección global, así como una apertura y libre circulación de contenidos. Su objetivo explícito es triplicar la venta de contenidos digitales. Se proponen acciones enfocadas al fortalecimiento de esta industria y la generación de un marco legal. Algunas acciones puntuales son estas: la creación del portal Cdigital.gov.co (para la presentación de estudios, insumos e información); el fortalecimiento de competencias entre los jóvenes (Programa Computadores para Educar); la promulgación de una legislación de open data; la creación de centros de desarrollo I+D; la elaboración de planes exportadores y ruedas de negocio y Apps.co (plataforma para formar capitales de riesgo), entre otras. De manera general, el planteamiento de esta política resulta una respuesta innovadora respecto del contexto actual del sector y el desarrollo tecnológico, con una proyección en el futuro que parecería estar bien articulada. Sin embargo, es necesaria una evaluación posterior a la ejecución de las acciones para determinar el éxito o fracaso de esta política.

Implicaciones en la relación comunicación-cultura en Colombia

La transformación del Ministerio de Comunicaciones en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones debería ser comprendida como un proceso que responde a los cambios en el llamado ecosistema digital (en los términos planteados por la misma política pública), pero también como reacción a nuevas dinámicas mercantiles y a un marco jurídico que dispone una apertura de mercados (y flujo de información), cuyos efectos en la nación se convierten, cada vez más, en fuerzas moldeadoras del panorama comunicativo colombiano. Puesto que es evidente que las condiciones de producción y difusión de países como los Estados Unidos no son iguales a las de Colombia, las regulaciones que buscan la equiparación de oportunidades corren el riesgo de promover inequidades y, más aún, propender a la concentración de medios, mercado y contenidos.

Respecto del enfoque conceptual y la orientación de esta transformación y sus políticas, los conceptos neutralidad tecnológica y sociedad de la información —clave para la constitución de las diferentes políticas promulgadas por el Ministerio— fueron concebidos y aplicados dentro de un contexto político-económico determinado y con raíces anteriores a lo que podría sospecharse inicialmente: el proyecto de construir una Infraestructura Global de la Información (IGI), promovido por los Estados Unidos en Buenos Aires en marzo de 1994, durante el pleno ascenso de la corriente neoliberal, también posicionado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) (Mastrini y Charras, 2005). En especial, la sociedad de la información debe ser comprendida como un imaginario prospectivo que plantea el flujo libre de información como una alternativa de desarrollo en el capitalismo posfordista (Mastrini y Charras, 2005). Esto tiene implicaciones en el modelo y la aplicación de las políticas colombianas en el sector (así como lo establecido en los TLC), puesto que supone una visión mercantilista que guarda poco (o ninguna) relación con la cultura.

Guillermo Mastrini advierte que estos conceptos tienen el riesgo de generar un fetichismo por la tecnología, pero que, en términos prácticos, no han ofrecido una alternativa real para la inclusión de “los marginados” del mercado de producción y consumo. Es decir, esto configura una política que ve el acceso como su piedra angular, que puede ser útil para la ampliación de las redes de internet y las TIC, pero que se constriñe a una dimensión técnica. Mastrini afirma: “La información y la comunicación, aun en el siglo XXI, no se reducen a internet” (Mastrini y Charras, 2005, p. 10). Dejar a un lado sus dimensiones culturales y una liberación del mercado sin considerar sus condiciones reales de competencia acarrea riesgos considerables de concentración.

El esfuerzo de adaptación de esta institución al nuevo contexto es importante, puesto que permite un marco de acción más flexible y actualizado para una mejor respuesta a las condiciones y desarrollo de las TIC. En cuanto a la normativa, hay avances importantes, pero es necesario reflexionar sobre el papel de la cultura en ella; más aún al contrastarla con las políticas que tienen otras instituciones en esta materia. Los lineamientos de Política de comunicación digital y cultura publicados por el Ministerio de Cultura (2014) plantean ejes similares: reducción de la brecha digital, ampliación de la cobertura e infraestructura e innovación tecnológica como fuente de desarrollo; aunque el mercado y el crecimiento económico propiciado por la tecnología está presente, este énfasis está supeditado al respeto y al fomento a la diversidad cultural.

Ahora bien, la promulgación de políticas como Vive Digital representa un avance significativo, ya que incluye principios de acceso y apropiación más allá de la cobertura, así como una preocupación explícita por la generación y gestión de contenidos. No obstante, aunque existe una visión más abarcadora de la dimensión cultural del desarrollo tecnológico, prima el enfoque del mercado.

Finalmente, otro punto de interés es pensar en la articulación del Ministerio con otras instituciones vinculadas al sector —en este caso— en particular con el Ministerio de Cultura. Ambas entidades incluyen dentro de sus políticas el relacionamiento interinstitucional, y esto se ha plasmado en proyectos conjuntos como Crea Digital, una convocatoria para emprendedores que ha resultado en la generación de 48 contenidos digitales y aplicaciones en tres años. En este sentido, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tiene la ventaja estratégica que representa su tamaño y la gran cantidad de recursos que maneja, lo cual le permite establecer este tipo de relaciones tangenciales con otras instituciones. Sin embargo, uno de sus retos más importantes es mejorar y ampliar esas relaciones para aprovechar experiencias previas y evitar la duplicación de esfuerzos.

Y es que la apropiación y la reducción de la brecha digital (y cognitiva) son temáticas de políticas públicas que sobrepasan a las institucionales, por lo que se vuelve necesario buscar acciones conjuntas con ejes transversales, como la creación y difusión de contenidos digitales, el fomento a los emprendedores y la alfabetización digital. Esto ya que el aporte de una mirada cultural es la comprensión de que internet y las TIC se han convertido en un lugar de conversación y encuentro donde las ciudadanías se pueden informar, conectar, comunicar y participar.

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20 Por sus siglas en inglés: Usaid (United States Agency for International Development).

Capítulo 3

Las políticas culturales desde el Ministerio de Cultura: eje transversal de la construcción democrática

Ley General de Cultura y creación del Ministerio de Cultura

Pensar las políticas culturales en Colombia y su relación con las políticas de comunicación necesariamente requiere la revisión de la Ley General de Cultura (Ley 397 de 1997) mediante la cual se crea el Ministerio de Cultura. La ley constituye un punto de inflexión no solo en la organización de la institucionalidad y gestión cultural del país, sino en las comprensiones sobre lo cultural dentro del proyecto de nación a partir de la Constitución de 1991, que reconoce a Colombia como un país plural y diverso y considera explícitamente a la cultura como base de la identidad nacional.

La carta constitucional recoge el recorrido histórico y político y el sentir de diversos sectores sociales que abogan por una concepción diferente de nación. De la misma manera, la Ley de Cultura no es solo desarrollo de los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución, sino la expresión de la necesidad de articular la visión y gestión del Estado frente a las expresiones y realidades culturales del país. Tal como lo señala Sanabria en su versión concordada de la Ley General de Cultura, para llegar a la ley se realizó un amplio debate a través de foros, artículos y documentos y se pusieron en marcha diversos movimientos institucionales que veían la necesidad de agrupar la gestión cultural del país y actualizar la normativa (2000, p. 20).

En el Compendio de políticas culturales, publicado por el Ministerio de Cultura en 2010, los investigadores Germán Rey y Martha Elena Bravo presentan en sus respectivos textos una síntesis de algunos de estos recorridos que fueron dando forma no solo a la creación del Ministerio de Cultura, sino a la actual arquitectura institucional y a la comprensión acerca de lo cultural y sus políticas, en los que, en primer lugar, se destacó la conformación de instituciones para las artes y el patrimonio; en segundo lugar —hacia mediados del siglo XX— los diversos movimientos “revolucionarios, populistas, nacionalistas y liberales asumieron la cultura como una dimensión básica de la construcción de la nación, la modernidad y, sobre todo, de la participación popular” (Rey, 2010, p. 23) y en tercer lugar, el fortalecimiento institucional y las relaciones de la cultura con otros ámbitos, entre ellos, los medios de comunicación.

Hasta la primera mitad del siglo XX, podemos afirmar que la noción de cultura estuvo ligada, por un lado, a los conceptos de identidad nacional y de patrimonio asociados a la concepción de un proyecto moderno de nación; y por otro, centrada en las artes y la ciencia, con una fuerte relación con la educación, que igualmente podría considerarse como parte de este proyecto nacional de modernización.

En la segunda mitad del siglo XX, se genera una serie de cambios influidos por la modernidad, el desarrollo social, el crecimiento de las ciudades, así como por la penetración de los medios de comunicación en la vida cotidiana de las personas, que propiciarán el actual sistema cultural y la conformación de políticas culturales, puesto que la cultura se transformó y ya no tenía que ver “solamente con las artes, sino también con las fiestas, la gastronomía y las manifestaciones populares” (Rey, 2010, p. 26).

Un momento importante en esa transformación es la creación del Instituto Colombiano de Cultura (Colcultura), en 1968, instituto adscrito al Ministerio de Educación Nacional que contribuyó a agrupar instituciones culturales relacionadas con las artes y a generar acciones de política para su fortalecimiento.

Estas transformaciones no solo se daban en el interior del país, sino también en el escenario latinoamericano y mundial de la mano de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco), que, desde 1970, promueve conferencias mundiales para discutir sobre políticas culturales. En 1978, se realiza en Bogotá la Conferencia Intergubernamental sobre Políticas Culturales en América Latina y el Caribe, y en 1982, se lleva a cabo en México la Conferencia Mundial de Políticas Culturales (Mondiacult). De acuerdo con Bravo, “estas dos reuniones propusieron una discusión y unas líneas político-culturales fundamentales para los planteamientos posteriores en Colombia y en los otros países latinoamericanos” (2010, p. 53).

Antes de la Constitución de 1991, el Gobierno de Belisario Betancur, en su plan de desarrollo de 1982, propuso un énfasis en políticas culturales para la descentralización del país y como elementos fundamentales para el fortalecimiento de la identidad nacional. “De allí la creación de las juntas regionales de cultura en todas las regiones colombianas, antecedentes de los consejos regionales de cultura, esenciales en el Sistema Nacional de Cultura hoy existente” (Bravo, 2010, p. 54).

Con estos antecedentes, recogidos en parte por la Constitución de 1991, se genera el escenario propicio para la formulación de la Ley General de Cultura y la creación del Ministerio. Legislación que también fue influenciada por la aparición de conceptos y acciones culturales en torno a la propiedad intelectual, las industrias culturales (editoriales, cine, medios masivos de comunicación), el reconocimiento de los derechos étnicos y las declaraciones y recomendaciones de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Unesco y la Organización de Estados Americanos (OEA), entre otros (Sanabria, 2000).

La Ley General de Cultura21 sin duda significó un cambio en los términos de las políticas culturales y las políticas comunicativas, ya que da un lugar a la cultura dentro del desarrollo económico y social del país y genera un espacio institucional desde el cual se empieza a pensar y a debatir qué es aquello que consideramos cultural y cómo se pueden conectar las prioridades culturales desde los territorios y las comunidades con las políticas del Estado y los imperativos globales.

La organización de las instituciones encargadas de la cultura permite hacer visible la complejidad del sistema y al mismo tiempo identificar interacciones con otros sectores, como la educación, la salud y el compromiso con la resolución del conflicto y la construcción de una sociedad en paz. En el título IV de la ley, se da forma al sistema de gestión cultural, que incluye el Ministerio y el Sistema Nacional de Cultura (SNCu).

El Ministerio será entonces la cabeza de un sistema complejo conformado por los consejos municipales, distritales y departamentales de cultura, los fondos mixtos de promoción de la cultura y las artes y, en general, por las entidades públicas y privadas que desarrollen, financien, fomenten o ejecuten actividades culturales (Colombia, Congreso de la República, 1997, Ley 397).

Si bien la evaluación de la constitución y evolución del Sistema Nacional de Cultura desde su creación requeriría un análisis profundo y detallado, entender el sector cultural como sistema implica desde el punto de vista de la formulación e implementación de políticas públicas que estas solo son viables si surgen de la articulación tanto en el interior (instituciones culturales) como al exterior (con otros sectores e instituciones) y que deben responder a procesos participativos y de concertación entre los distintos agentes con los cuales se reconoce y regula el vínculo entre el Estado y la sociedad civil. Al respecto, el artículo 4 del Decreto 1589 de 1998, por el cual se reglamenta el Sistema Nacional de Cultura, señala que para garantizar la operatividad y el funcionamiento del sistema, este

se articulará, relacionará e integrará con los diferentes actores o instancias nacionales y territoriales involucradas en los procesos de planificación y ejecución de actividades culturales. Igualmente se integrará y vinculará con otros sistemas nacionales y regionales, tales como el de planificación, salud, recreación, juventud, así como con los que se creen con posterioridad a este decreto.

Es decir, esta concepción de sistema implica comprender la cultura como una red, en la cual se establecen interacciones entre actores e instituciones de distinto orden, las cuales se tejen en ejes transversales, sectoriales y territoriales, que, por tanto, configuran el desarrollo de las políticas, estrategias y acciones (Rey, 2010).

Referentes para pensar las políticas culturales

Desde la promulgación de la Ley de Cultura, se han desarrollado las políticas culturales en el país, con las cuales se ha establecido el vínculo con las políticas de comunicación, que parten desde el reconocimiento de la comunicación como un campo de la cultura, tal es el caso de la creación de una Dirección de Comunicaciones que tiene entre sus funciones la formulación de “políticas que contribuyan al ejercicio cotidiano de una cultura democrática y al reconocimiento de la multiculturalidad del país y del mundo a través de los medios” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2003, Decreto 1746). Asimismo, en diversos documentos de base para las políticas culturales, se establece la relación entre la cultura y la comunicación desde el fortalecimiento de los medios, en especial, públicos y comunitarios, el estímulo a la creación de contenidos culturales en los medios de comunicación y otras dimensiones de relación que se expresan en documentos, como el Plan Nacional de Cultura 2001-2010, el Compendio de políticas culturales de 2010, el Diagnóstico cultural de Colombia: hacia la construcción del índice de desarrollo cultural de 2013 y la actualización de los lineamientos de políticas de comunicación y cultura de 2014 de la Dirección de Comunicaciones del Ministerio.

Plan Nacional de Cultura 2001-2010: “Hacia una ciudadanía democrática cultural”

Después de un proceso de concertación, en el cual participaron más de 23 000 ciudadanos, se consultaron las distintas instancias del Sistema Nacional de Cultura y se realizaron varios foros regionales y un Foro Nacional de Cultura, y se expidió en 2001, el Plan Nacional de Cultura 2001-2010: “Hacia una ciudadanía democrática cultural”.

El Plan Nacional hace énfasis en el reconocimiento de la diversidad cultural, la participación de los distintos actores dentro del Sistema y el vínculo entre lo político y lo cultural. De esta manera, se plantea como una herramienta para crear cultura política y una mirada ética respecto de la nación, el conflicto, el desarrollo y la globalización (Colombia, Ministerio de Cultura, 2002, pp. 15-16). Así, el Plan Nacional de Cultura se convierte en una apuesta estratégica y operativa para intervenir desde procesos culturales en los procesos políticos, sociales y económicos del país, y promover la participación activa de la ciudadanía. Uno de los aportes del documento es el reconocimiento y la apropiación del concepto de ciudadanía cultural, fundamental en un país en conflicto, ya que considera “el reconocimiento de la dimensión cultural, la participación de los agentes sociales en un proyecto colectivo de nación como construcción permanente desde lo cultural” (Bravo, 2010, p. 64).

Esta apuesta por la construcción de ciudadanía, a partir de la dimensión cultural, vincula otras temáticas que se veían distantes de lo cultural, tal como la sostenibilidad ambiental, la construcción de memorias y el desarrollo económico. Tanto la creación artística como las distintas manifestaciones culturales, el reconocimiento del patrimonio y, de cierta manera, los procesos de comunicación social se conciben como elementos fundamentales de un proyecto democrático y de desarrollo que procure condiciones de equidad y democratización. En concordancia con estos principios, el Plan Nacional definió tres campos de acción: participación, creación y memoria y diálogo cultural. El primero introduce la ciudadanía cultural como una forma de ejercer lo político y, en ese sentido, espera que el plan propicie el fortalecimiento de una cultura política. En el campo de la memoria, se da relevancia a la creación artística como un modo de construcción de las relaciones de los sujetos con su pasado-presente y futuro y una forma de conexión de las generaciones.

En el Plan Nacional de Cultura se reconoce la importancia de los actores y escenarios vinculados a la comunicación, así como la necesidad de desarrollar estrategias y de “afianzar escenarios de reconocimiento y la circulación e intercambio de producciones y saberes culturales” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2002, p. 58) que contribuyan al diálogo de las culturas y al reconocimiento de la diversidad.

Del mismo modo, este Plan Nacional de Cultura contribuyó a la puesta en funcionamiento de las distintas instancias del Sistema Nacional de Cultura, tales como los consejos nacionales de artes y específicamente el Consejo Nacional de Medios de Comunicación Ciudadanos y Comunitarios (CNMCC) (Colombia, Ministerio de Cultura, 2000, Resolución 0986 del 17 de julio de 2000). Una instancia del Consejo y del Sistema Nacional de Cultura del que la Dirección de Comunicaciones realiza el seguimiento y la secretaría técnica y que tiene como fin asesorar al Ministerio de Cultura para dar recomendaciones para el cumplimiento de los planes, las políticas y los programas en el área de comunicación ciudadana y comunitaria. La creación de este consejo representó el reconocimiento e institucionalización del sector de la comunicación en el panorama cultural como espacio de diálogo entre los agentes de la comunicación de las regiones y el Ministerio.

En 2004, se establecieron las Mesas Regionales de Área con el objetivo principal de actualizar el sector y fortalecerlo y girar su enfoque conceptual hacia la comunicación, la ciudadanía y lo comunitario. La realización de las Mesas Regionales de Área fortaleció e impulsó el sector, redefiniendo sus funciones, como entidad asesora del Ministerio de Cultura para la formulación y el desarrollo de las políticas. En 2006, se llevó a cabo el Encuentro Nacional de Medios Comunitarios en cuyos objetivos se distingue “recoger las experiencias del proceso de construcción del Área de Medios Ciudadanos y Comunitarios, y proyectarlas en políticas públicas para fortalecer los procesos sociales, políticos y culturales” (Dirección de Comunicaciones-Ministerio de Cultura, 2006, p. 3).

El Compendio de políticas culturales

En 2010, el Ministerio de Cultura publicó el Compendio de políticas culturales, documento en el que se recogen las políticas formuladas por el Ministerio en distintas áreas, y que es, por tanto, un referente obligado para comprender la trayectoria de las políticas públicas culturales y su relación con las políticas de comunicación. La publicación se presenta no solo como un documento de consulta, sino también de discusión y en construcción que permite conocer las apuestas del Ministerio como institución que coordina la formulación de las políticas y, a la vez, propone lineamientos para el futuro. Da cuenta de los procesos que se han emprendido desde el Ministerio de Cultura, pero también entrega un panorama de las diferentes dimensiones desde donde se concreta lo cultural y cómo ha sido pensado desde la institucionalidad. En este Compendio de políticas culturales se proponen ejes transversales para el análisis y la discusión. Por un lado, diversidad, inclusión social y memoria se configuran como pilares de la cultura democrática y, por otro lado, encontramos los ejes de industrias culturales, emprendimiento y gestión. En él se expresa cómo, de acuerdo con el Ministerio de Cultura, las políticas culturales hasta 2010 se orientaban a “internacionalizar la cultura colombiana, y también a que la economía de la cultura crezca, genere industria y financie el surgimiento de nuevas prácticas artísticas” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2010, p. 10).

El Compendio de políticas culturales incluye el capítulo de comunicación/cultura que reconoce la comunicación como un proceso de “producción, circulación y puesta en juego de sentidos”, que involucra la noción de diversidad en la medida en que esta se garantiza también desde la expresión de múltiples actores, así como desde la producción y circulación de diversas voces sociales en los medios de comunicación como actores sociales a los que se les asigna el papel de “constructores de sentido” y como “gestores culturales que proponen a los ciudadanos maneras de percibirse, relacionarse y actuar en el mundo” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2010, p. 10).

Dimensiones culturales en las políticas de comunicación y cultura

En 2013, el Ministerio de Cultura publicó el Diagnóstico cultural de Colombia: hacia la construcción del índice de desarrollo cultural,22 como esfuerzo de sistematizar y consolidar una línea de base sobre la información cultural del país, con el fin de generar un índice de desarrollo cultural. Además de los resultados cuantitativos y los análisis cualitativos que entrega el Diagnóstico cultural de Colombia, es interesante observar las comprensiones sobre la cultura que emergen de este estudio y que la reconocen como un elemento clave para el desarrollo sostenible que contribuye “al bienestar de la sociedad y a la cohesión social” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2013, p. 11). También presenta la importancia de fortalecer las dinámicas culturales en los territorios y evidencia las tensiones con lo nacional y las debilidades y problemas que se presentan en este ámbito para evaluar la gestión cultural tanto pública como privada.

Como tercer elemento, el texto expone la necesidad de pensar los vínculos entre las artes, el patrimonio, la comunicación cultural con otros sectores, como la educación, el medio ambiente, el turismo y la economía como factor de inclusión social. Partiendo de esta idea, en el documento se define la vida cultural plena como “aquella en la cual los individuos pueden participar libremente de las manifestaciones artísticas y culturales comunitarias; tener acceso a una oferta cultural próxima a sus intereses y valores y desarrollar plenamente su pensamiento creativo” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2013, p. 12).

En este contexto, el diagnóstico propone seis dimensiones con categorías y variables para analizar la vida cultural, en cinco de las cuales se observa una relación directa con los ejes de discusión de las políticas de comunicación y cultura.

La noción de diversidad cultural entendida como “multiplicidad de formas en [las] que se expresan las identidades, la memoria y las prácticas de los ciudadanos, los grupos sociales y agentes culturales en los territorios”.23

Los accesos culturales comprendidos como el conjunto de infraestructuras, plataformas tecnológicas y medios de comunicación que acercan y facilitan el contacto, aprovechamiento e intercambio, por parte de la ciudadanía de los bienes, con los servicios, productos, manifestaciones y expresiones culturales.24

Este texto involucra una noción del acceso más allá de goce o disfrute de las experiencias estéticas, que propende a brindar la oportunidad de acceder a los medios de producción, circulación, apropiación y consumo de los bienes simbólicos, en condiciones de equidad y de forma participativa. Una concepción que se ve explícita en las políticas de fomento y estímulo desde la institucionalidad cultural que pasan por la comunicación.

La dimensión económica que da una mirada a la cultura desde las industrias culturales, el consumo y su aporte al desarrollo económico y la inversión tanto pública como privada, con lo cual se pone de presente el vínculo entre la cultura y el desarrollo. Involucra el concepto de economía creativa como “todo tipo de actividades creativas de la sociedad: desde la producción de bienes con contenidos simbólicos (libros, pinturas, música, coreografías, producción cinematográfica, etc.), hasta la puesta en escena de festividades, rituales y prácticas cotidianas propias de la vida comunitaria” (Colombia, Ministerio de Cultura, 2013, p. 18).

La gobernanza cultural como los procesos de planificación con instrumentos normativos y de información que facilitan la participación ciudadana y el diálogo en los territorios.

El capital social que involucra experiencias de cooperación, solidaridad, asociatividad y uso comunitario de recursos, que producen efectos positivos en el tejido de redes de confianza y en la solución de problemáticas colectivas. Y que comprende la cultura como motor del capital social y la vincula con los aspectos del desarrollo humano y social, que posibiliten caminos de resolución de conflicto, inclusión social y crecimiento en los territorios.

La Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura y su papel en la formulación de políticas culturales de comunicación

La Ley 397 de 1997 incluyó dentro de la estructura del Ministerio a la Dirección de Comunicaciones que tiene, entre sus funciones, la formulación de políticas que contribuyan al ejercicio cotidiano de una cultura democrática y al reconocimiento de la multiculturalidad del país y del mundo a través de los medios, la promoción y circulación de contenidos culturales en televisiones y radios de carácter público y cultural, el diseño de estrategias de estímulo a la programación, emisión y circulación de proyectos audiovisuales, el fortalecimiento de las televisiones y radios locales y comunitarias y el desarrollo de acciones para la conservación del patrimonio sonoro y audiovisual (Colombia, Ministerio de Cultura, 2003, Decreto 1746).

Con dichas funciones, es posible entender un giro en la comprensión de la comunicación que va más allá de su función divulgativa o instrumental para plantearse como un elemento constitutivo de la cultura, donde se reconozca a los medios masivos (en especial de carácter público, locales y ciudadanos) como agentes culturales, con una incidencia real en la construcción democrática, la participación ciudadana y la convivencia pacífica. Aunque esto constituye una novedad en las relaciones comunicación-cultura, no ha sido un camino exento de obstáculos, en especial teniendo en cuenta que en el país el desarrollo de los medios de comunicación ha estado marcado fuertemente por su carácter comercial y asociado con el desarrollo empresarial. De tal manera, proponer que los medios de comunicación son constructores de cultura y garantes del fortalecimiento de la diversidad implica no solo el desarrollo y la implementación de políticas integrales que articulen las distintas áreas de la cultura y el ejercicio de los medios, sino de estrategias y programas con el debido soporte presupuestal, legislativo e institucional.

La mirada desde la Dirección de Comunicaciones propone pensar que la cultura y el patrimonio pasan necesariamente por fortalecer los distintos medios y escenarios de comunicación y que, asimismo, no es posible el reconocimiento de la diversidad, sin la garantía del acceso y la participación de diversos actores sociales en la producción y en la circulación de contenidos de acuerdo con sus expresiones propias.

Dentro del anterior contexto, la Dirección de Comunicaciones ha desarrollado acciones de comunicación y cultura entre las que se encuentran: 1) el fortalecimiento de las radios y televisiones públicas y comunitarias con estímulos a la producción y circulación de contenidos culturales en dichos medios y la generación de alianzas para la coproducción nacional e internacional entre canales; 2) proyectos de comunicación en los territorios, el desarrollo de convenios y alianzas interinstitucionales para estímulos a la creación de contenidos culturales en medios tradicionales y en las TIC; 3) la creación de modelos y referentes en torno a la generación de relatos que expresen las diversidades culturales y que contribuyan a generar franjas de contenidos culturales en medios, espacios y tecnologías de comunicación (Proyecto Comunicación y Niñez, Comunicación Étnica, Comunicación y Fronteras), y 4) promoción de espacios de reflexión sobre políticas de comunicación y cultura en diversas regiones del país.

Desde este punto de vista, el Ministerio expresa en su política la necesidad de fortalecer no solo los medios como emisores, sino de reconocer las organizaciones sociales de comunicación en los territorios, los diversos productores de contenidos y de estimular en sus políticas la producción y generación de contenidos que expresen la diversidad regional y cultural del país.

Por otra parte, la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura, entre 2013 y 2014, emprendió un proceso de actualización de la política de comunicación y cultura, con el fin de generar lineamientos que respondieran a los nuevos retos de posicionamiento de las relaciones entre comunicación/cultura determinados por la reforma del sector de telecomunicaciones emprendida en 2009. Los lineamientos de 2014, construidos con la revisión y participación de alrededor de 200 representantes del sector de la comunicación y la cultura en el país, plantean cuatro ejes de acción en torno a la diversidad y los territorios, la comunicación, la educación y la cultura, la producción y la incidencia en políticas.

La diversidad es considerada como prioritaria para la inclusión y directamente proporcional a la expresión de las múltiples identidades que habitan los territorios del país. Débora Pérez manifiesta que la inclusión “solo se puede garantizar si se da un reconocimiento de la diversidad en las narraciones, en el respeto de las expresiones y de los lenguajes, en la valoración de los saberes locales, en la expresión de la riqueza y diversidad del país” (Pérez, 2014).

La misma autora también propone la comunicación como un eje relacional de la cultura y la educación:

Ha faltado el reconocimiento de estas dimensiones relacionales que se viven en las instituciones educativas, tales como la cultura de la vida diaria del país, la cultura de la convivencia, la democracia y la expresión de las prácticas, costumbres, tradiciones y de las artes, elementos, todos estos, que en su conjunto representan las múltiples identidades que habitan el país en sus diversos territorios (Pérez, 2014).

En cuanto a la producción, en los lineamientos de la Dirección de Comunicaciones se expresa la prioridad por el estímulo a la creación, producción y circulación de contenidos culturales en medios públicos y comunitarios y en diversos escenarios comunicativos y en un contexto de convergencia digital.

Por su parte, en el eje de incidencia, la Dirección de Comunicaciones plantea la necesidad del Ministerio de participar en escenarios que contribuyan en diálogo con otras entidades del Estado al establecimiento de “parámetros que respeten la libre expresión y el libre mercado, así como garanticen la diversidad de contenidos y actores en los escenarios de comunicación que hay en Colombia” (Pérez, 2014).

De esta forma, el Ministerio de Cultura, desde la Dirección de Comunicaciones, se anticipa a evidenciar la importancia de contar con mecanismos de articulación de las entidades y de poner en escena las regulaciones que podrían afectar la libre circulación y promoción de los bienes simbólicos.

El Ministerio en esta política expresa asimismo el reto por asumir más liderazgos en las formulación de políticas de comunicación y cultura y de servir como facilitador de acuerdos y criterios articuladores (Pérez, 2014).

Las ciudadanías participativas como factor de incidencia

La trayectoria de la institucionalidad cultural muestra, desde sus inicios, una vocación por fomentar y responder en sus políticas a procesos de participación. Esto se expresa en documentos como el Plan Decenal de Cultura, la institución de los consejos de área del Sistema Nacional de Cultura y el desarrollo de diversos espacios de participación que plantean como eje de discusión la comunicación y los medios.

En 2014 y 2015, el Ministerio de Cultura, a través de la Dirección de Comunicaciones, realizó varios foros en los ámbitos regional y nacional, entre ellos, el VI Foro Internacional de Medios Públicos en América Latina, con los cuales se convocó a gestores culturales y diversos medios de comunicación, para profundizar en la reflexión sobre dichas relaciones comunicación-cultura. Asimismo, llevó a cabo tres foros regionales realizados en 2105 (en Manizales, Cartagena y Bogotá), convocados alrededor de la temática “Comunicación-cultura e innovación en el posconflicto”, con el fin de hacer un llamado de atención sobre los retos que un escenario de reconciliación y fin del conflicto plantea a las comunidades, los colectivos y los gestores culturales y de comunicación.

En los foros sobre comunicación, cultura e innovación en el posconflicto, se presentaron más de quince experiencias de comunicación que expresan su apuesta por la construcción de cultura de paz, la participación democrática y la convivencia, y evidencian el vínculo entre la cultura y la comunicación como posibilidad de cambiar la dinámica de la violencia y construir escenarios de paz.

Por su parte, los participantes de estos foros interpelan el papel de los medios de comunicación, el mercado, los periodistas y productores de contenidos, la academia, el Estado, los agentes culturales, las ciudadanías y las audiencias como actores fundamentales para la formulación de políticas y acciones de comunicación y cultura, en las que se faciliten las condiciones para el diálogo, el acceso a los medios y tecnologías, la producción y circulación de contenidos, la diversidad de narrativas y contenidos que describan los territorios y las diferencias de un país que busca la paz.

En estos espacios de diálogo, las ciudadanías reclaman la necesidad de políticas y programas desde enfoques coherentes y articuladores que promuevan el aprovechamiento de los medios y las tecnologías en los territorios para la generación de mecanismos de participación, que incluyan la dimensión territorial y la mirada de las poblaciones que han sido excluidas o fuertemente afectadas por el conflicto.

La evolución de los conceptos de políticas desde la dimensión cultural

Las políticas culturales en Colombia han sido influidas por los cambios de tendencias y concepciones sobre lo cultural. A finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX se ven tres cambios de paradigma: 1) el concepto de alta cultura o bellas artes, desde las cuales el acceso a la cultura era comprendido como el disfrute de estas expresiones, 2) el patrimonio como aquello necesario de preservar para las futuras generaciones y que constituye una base de la identidad y de la historia nacional y 3) las expresiones populares y autóctonas, enmarcadas dentro de lo folclórico y también lo exótico.

En el siglo XX emerge la noción de cultura de masas, que pone en tensión lo popular con lo masivo para generar nuevas expresiones de la tradición y el folclor, y las expresiones artísticas tradicionales y la noción de alta cultura se ven mediadas por las nuevas tecnologías y el mercado que expulsan el arte de los museos y lo insertan en la vida cotidiana. El concepto de patrimonio también se amplía y se conjuga con la memoria y las prácticas cotidianas y tradicionales para darle una dimensión viva al pasado que lo conecta con los sueños de futuro.

Por otra parte, en el contexto de la sociedad de la información y el conocimiento, se hace evidente que los modelos económicos y de desarrollo están cada vez más sustentados en las prácticas, manifestaciones y experiencias culturales. No solo porque la cultura se entiende desde el punto de vista de los “productos” culturales, sino porque los modelos mismos de sostenibilidad económica, política, e inclusive ambiental, se basan en la producción, la circulación y el intercambio de bienes altamente simbólicos. De esta manera, la cultura ha pasado de ser un agregado de la sociedad y un elemento presente, pero secundario, a un eje transversal en la vida social, pero sobre todo del crecimiento económico.

Los derechos culturales, considerados dentro de los derechos de segunda generación, se han convertido en fundamento para la garantía de los derechos políticos y civiles y, en últimas, en garantía de los procesos democráticos. Los debates y acuerdos a los que se han llegado en instancias multilaterales, tales como la Unesco, han permeado de manera profunda la forma como en los países se ha comprendido la cultura y se trazan las políticas públicas al respecto. Colombia hace parte de este acuerdo, hasta tal punto que en la Ley 397 adopta la definición de la Unesco (Colombia, Congreso de la República, 1997, Ley 397, art. 1).

Ya no se habla de la “cultura” como única, homogénea o permanente, sino desde las nociones de pluralidad y diversidad. Así es como la “cultura colombiana” solo es posible de comprender a partir de la multiplicidad de voces, expresiones, formas de ser, sentir y pensar.

El concepto de diversidad también ha ido cambiando y ha pasado de la necesidad de visibilizar lo exótico y variado de las culturas, bajo la idea del proyecto unificador de nación, a la comprensión de la diversidad como posibilidad de que existan escenarios de encuentro de expresiones divergentes, que entren en diálogo. Así, la diversidad tiene que ver también con la capacidad creativa y sus múltiples modos de emergencia y podríamos pensar, que más allá de pensarnos como diferentes, asumir la diversidad tendrá que ver más bien con los modos de estar juntos.

Llama la atención la definición de las variables en cuanto a la diversidad cultural en el Diagnóstico cultural de Colombia de 2013, en el cual se incluyen no solo las manifestaciones de los distintos grupos étnicos y sociales (respecto del género, la generación, la orientación y la discapacidad), sino también el patrimonio material e inmaterial, así como sus archivos. Así, comprender la diversidad implica valorar la riqueza cultural de un país desde el punto de vista de su variedad y multiplicidad de manifestaciones.

La Ley General de Cultura y la creación del Ministerio de Cultura marcaron un punto coyuntural en la definición de las políticas culturales en el país, sin embargo, vemos que este ha sido un proceso dinámico, en escenarios cambiantes, en el que, por un lado, los territorios y los contextos particulares reclaman su reconocimiento y, por el otro, las demandas globales imponen visiones y lineamientos, que vinculan la cultura con el bienestar y el desarrollo. La visión de la relación entre cultura y desarrollo está sin duda presente en la Ley 397 y, por consiguiente, en la estructuración general del Ministerio, por lo menos en su momento inicial. Sin embargo, la noción de desarrollo también ha cambiado a la par de las transformaciones, necesidades y novedades en las estructuras sociales, económicas y políticas, que ponen en relación y tensión lo local con lo global y lo nacional con lo mundial.

En necesario continuar preguntándose qué es una vida cultural plena y cómo se imbrica esta visión con la del país diverso y pluricultural, donde las diversas voces, territorios y actores buscan espacios de representación y reconocimiento. De igual manera, habrá que seguir insistiendo en que la comunicación y la cultura no se materializan solo en la cantidad de medios y las posibilidades tecnológicas de acceso, sino en las posibilidades reales que los territorios y las poblaciones den acceso a estos para su desarrollo creativo y para la circulación de sus expresiones propias y de sus modos de narrar, pero también de sus modos de sentir, pensar y soñar.

Queda también abierta la reflexión acerca de cómo es posible pensar la cultura no como un agregado del desarrollo, el bienestar o el crecimiento económico, sino como un eje central y transversal de estos. Y finalmente, comprender que la construcción de una cultura de paz no puede sino pasar por un pacto cultural nacional que proponga nuevos modos de estar juntos.

Si bien la Ley 397 de 1997 y sus posteriores desarrollos han constituido un marco de acción para pensar las trayectorias y las transformaciones en la institucionalidad y la gestión cultural, esta última constantemente se ve interpelada por las realidades, experiencias y manifestaciones culturales y por el diseño institucional que se ve obligado a tejer un entramado de relaciones con otras instituciones y sectores sociales.

Puesto que la cultura se manifiesta en la vida cotidiana permeando los sistemas políticos, sociales y económicos, de manera dinámica y decisiva, lo cultural no se puede acotar a una institución y requiere un reto mayor para las políticas de comunicación y cultura que deben evidenciar estos cruces y garantizar mecanismos de articulación de diversos sectores involucrados. Y aunque se esbozan intentos de articulación en legislaciones como la Comisión Intersectorial para la Programación Educativa y Cultural en los Medios Masivos de Comunicación, creada a través del Decreto 2063 de 2003 del Ministerio de Comunicaciones con la participación de los ministerios de Cultura, Comunicación y Educación para diseñar las políticas y estrategias para la programación educativa y cultural, que incidan sobre la programación de Señal Colombia, estas intenciones de interconexión se ven limitadas a las nuevas conformaciones del mercado, del sector de las telecomunicaciones y de las voluntades institucionales, por lo que se hace necesario un enfoque estructural que dimensione la complejidad y los cruces de la comunicación y la cultura.

La evolución de la trayectoria de políticas desde la institucionalidad cultural evidencia desarrollos conceptuales interesantes que reconocen el derecho internacional humanitario, la participación ciudadana y los nuevos desafíos, pero que parecieran aisladas ante los recientes ordenamientos del sector de los medios y las tecnologías que recogen tangencialmente su ímpetu. 

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21 La Ley 397 de 1997 crea con el artículo 66 el Ministerio de Cultura “como organismo rector de la cultura, encargado de formular, coordinar, ejecutar y vigilar la política del Estado en la materia, en concordancia con los planes y programas de desarrollo, según los principios de participación contemplados en esta ley”. El artículo 57 establece, por su parte, las funciones del Sistema Nacional de Cultura que “será coordinado por el Ministerio de Cultura, para lo cual fijará políticas generales, dictará normas técnicas y administrativas a las que deberán sujetarse las entidades de dicho sistema” y define este sistema como el “conjunto de instancias y procesos de desarrollo institucional, planificación e información articulados entre sí, que posibilitan el desarrollo cultural y el acceso de la comunidad a los bienes y servicios culturales según los principios de descentralización, participación y autonomía”.

22 El diagnóstico se realizó con una encuesta en los 1101 municipios del país, así como la consulta a expertos y la recopilación y el análisis de información secundaria de carácter estadístico. El índice se construyó a partir de procesos participativos y de consulta a diversos agentes del Sistema Nacional de Cultura, a partir del cual se establecieron seis dimensiones, dentro de las cuales se desarrollaron 27 categorías y 86 variables.

23 Dentro de esta dimensión se tienen en cuenta los distintos grupos étnicos y sociales (por género, generación, discapacidad, orientación), así como distintos aspectos del patrimonio inmaterial, como diversidad de lenguas, organización social, medicina tradicional, técnicas, etc. También se incluye el patrimonio material y, finalmente, la memoria cultural.

24 Involucra museos, bibliotecas y distintos escenarios y espacios, medios de comunicación, específicamente aquellos de carácter comunitario o alternativos y la existencia de colectivos o redes de comunicación, cobertura y usos de las TIC.

Capítulo 4

Las transformaciones de la televisión

Para caracterizar la historia reciente de la televisión en Colombia vamos a partir de la expedición de la Constitución de 1991con el fin de establecer los momentos clave cuando se han debatido y aprobado reformas legales o constitucionales y, en ese sentido, recorreremos más de dos décadas caracterizadas por transformaciones estructurales. Se trata de la reconstrucción de un escenario gracias al cual es posible detectar actores provenientes del sector público y privado, intereses que ponen en juego generadores de tensiones y conflictos que han sido determinantes en la configuración de este medio masivo.

En esencia, con este capítulo se pretende revisar el camino transcurrido en una apuesta de democratización con la creación de los entes reguladores, sus orígenes, la configuración y el papel que desempeñan en la formulación de políticas.

Sin embargo, en la realización de este recorrido, es necesario partir de una década anterior cuando se expide la Ley 42 de 1985, así como de la Ley 14 de 1991, las cuales van a ser retomadas en la Constitución de 1991. La primera supone un nuevo diseño en la arquitectura institucional de este medio que trae como resultado la creación del Consejo Nacional de Televisión, considerado como el primer ente regulador en la historia de nuestra televisión, y la segunda sirve con elemento articulador de los trabajos desarrollados por la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) que tuvo a su cargo el diseño de esta nueva carta de navegación para el país.

Resultado de la Constitución de 1991 se expide la Ley 182 de 1995 que da vida a la creación de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) y que se constituye en un segundo momento en la configuración de los entes reguladores. Después de quince años de permanencia de la CNTV, y de la controversia generada alrededor de su desempeño, se cierra esta etapa para iniciar un tercer momento en la trayectoria de estos entes. Es de esta manera como, mediante la Ley 1507 de 2012, cobra vida la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV), en la actualidad responsable de su manejo. Realizado el balance de este itinerario, el capítulo finaliza con una mirada a los proyectos de reforma a la televisión han transitado de modo reciente en el Congreso.

Antecedentes de la televisión en la Constitución de 1991

En 1982, asume la presidencia Belisario Betancur (1982-1985), quien durante su administración inicia un proceso de apertura y democratización del país que consecuentemente repercute en la televisión. En su mandato, se expide la Ley 42 de 1985 que aparece como el primer peldaño en la renovación de la estructura política institucional de este medio masivo. Esta ley conocida como el Estatuto de la Televisión contiene dos aspectos fundamentales relacionados con su democratización y descentralización.

Por una parte, se busca romper con la estructura del sistema mixto donde el Estado adjudica a los particulares, mediante un proceso licitatorio, los espacios televisivos para su programación y administración, a fin de proponer un nuevo esquema de administración institucional en busca de democratizar el proceso de formulación de políticas frente al manejo del medio. Para ello propone la presencia de la sociedad civil como un nuevo actor visible a través de la creación del llamado Consejo Nacional de Televisión, organismo autónomo que reemplaza en sus tareas al Instituto Nacional de Radio y Televisión (Inravisión) donde hasta ese momento se toman las decisiones relacionadas con este medio.

Desde otro ángulo, impulsa la aparición y legalización de nuevos sistemas de comunicación, como las antenas parabólicas, la televisión por cable y, de modo particular, los canales regionales. Con esta decisión, se logra la anhelada descentralización que algunas regiones habían solicitado años atrás y que le correspondió a este Gobierno poner en marcha.

El Consejo Nacional de Televisión tendrá bajo su responsabilidad la formulación de políticas para su manejo del medio y está conformado por once miembros, tres de los cuales provendrían de la órbita directa del Ejecutivo.

Ellos son: el Ministro de Comunicaciones o su delegado, el Director del Instituto Colombiano de Cultura (Colcultura) o su suplente, y un representante directo del Presidente de la República o su suplente. Los demás pertenecen a la comunidad propiamente dicha expresada así: dos miembros del Congreso (representante del Senado o su suplente), representante de la Cámara o su suplente), un periodista, un representante de las Academias de la Lengua y de Historia, un representante de los ex directores de Inravisión y dos representantes del Comité para la Vigilancia de la Televisión (Colombia, Congreso de la República, 1985, Ley 42, art. 9).

Por su parte, la Comisión para la Vigilancia, entidad que crea igualmente la Ley 42 de 1985, será la encargada, como su nombre lo indica, del control y la vigilancia de los servicios de televisión, en lo que se refiere a su calidad y a la defensa de los derechos comunes de la teleaudiencia en general. Se trata de una instancia veedora conformada por representantes de la comunidad.

Esta a su vez estará conformada por “un representante de la Confederación Nacional de Padres de Familia, un representante de los consumidores, un representante de las juntas de acción comunal, un representante de la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN), un representante de los artistas vinculados al medio, un representante de los consumidores, un representante de las Juntas de Acción Comunal, un representante de los campesinos, un representante del sector sindical, un representante de los críticos de televisión o de periodistas especializados y finalmente un representante de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (Colombia, Congreso de la República, 1985, Ley 42, art. 44).

Al hacer un balance de la realidad de lo que fue el desarrollo del Estatuto de Televisión, vamos a destacar dos aspectos: 1) la intención de aplicación de una política estatal como la que se pretendió realizar y 2) su ejecución con la composición y puesta en marcha tanto del Consejo Nacional de Televisión como de la Comisión para la Vigilancia. En el primer caso, Buenaventura (1988) destaca cómo esta apuesta de formulación de una política estatal supone una reforma al régimen político que, en el caso de la Administración Betancur, supone importantes transformaciones al Frente Nacional como parte de un proyecto político respaldado por sectores reformistas del bipartidismo.

En este sentido, al hacer un balance de este proceso, Buenaventura (1988) afirma:

La Ley 42 puede entenderse como un proceso de reestructuración de los mecanismos político-institucionales de administración del sistema nacional de televisión en Colombia. Esta “reestructuración” se enmarca dentro de un proyecto de modernización del Estado capitalista colombiano a través de la reforma del régimen político de democracia restringida del Frente Nacional. En este orden de ideas, la expedición de la Ley 42 responde a la confluencia de diversas fuerzas con disímiles proyectos sociales y se gesta en una lucha política particular: la lucha por la hegemonía de la sociedad colombiana de los próximos años (p. 49).

Si uno de los principios de la democracia tiene que ver con la participación de los ciudadanos, esta debe ser una realidad en lo relacionado con las políticas culturales, las cuales están referidas a los modos de representación y significación del entorno social y en este aspecto los medios de comunicación, y de modo particular la televisión, a causa de su cobertura, ha de ser definitiva. Con estas reformas, se busca introducir este principio en concordancia con este “aire de cambio” que se vivía en el país en tal coyuntura.

Frente a este punto Téllez (2000), al reflexionar sobre el trabajo realizado por el Consejo Nacional de Televisión y la Comisión de Vigilancia, señala cómo, a pesar de los problemas generados por la falta de representatividad y de idoneidad de sus integrantes, existen aspectos que se deben destacar, como el inicio de una búsqueda por una real apertura de nuestra televisión materializada con la presencia de la comunidad, a la vez que se intentó lograr un cierto margen de maniobrabilidad frente a los Gobiernos de turno.

En el caso de la Comisión para la Vigilancia sucedió algo semejante: como limitantes, se señala el excesivo número de representantes (un comité conformado por once miembros), así como el desconocimiento y la poca preparación de sus integrantes, situación que dificultó la toma de decisiones. En este balance, es importante señalar la puerta que se abre a la presencia de otras formas de prestación del servicio de televisión, como la televisión por cable y la televisión comunitaria, cuyo desarrollo ha sido desigual en la historia de nuestra televisión.

Mientras que la primera permitió el desarrollo de una industria que posteriormente se consolidara con la presencia de la televisión internacional, la segunda ha experimentado a lo largo de su historia serios tropiezos. A pesar del interés de participación social y de la necesidad de expresión de sectores sociales excluidos, de la riqueza y diversidad de estas experiencias, así como del esfuerzo y la tenacidad de los responsables de estos proyectos, el balance no es positivo. Sin desconocer igualmente los errores cometidos en la puesta en marcha de estas experiencias, hoy experimentan serios problemas de sostenibilidad económica, política, social y cultural que se reflejan en la desaparición de la mayoría de ellos. Quienes han sobrevivido se ven abocados a una situación de crisis generada, entre otros aspectos, por la falta de voluntad política de las distintas administraciones del medio y la dificultad para establecer procesos de interlocución.

Y siguiendo con esta cronología, en 1990, asume la presidencia César Gaviria Trujillo (1991-1994), en cuya Administración se expide la Ley 14 de 1991 con la que se pretende hacerle frente a la crisis que, una vez más, se vivía en el servicio de televisión relacionada con las dificultades para la puesta en marcha de la legislación anterior. Esta ley, a la vez que deroga parcialmente la anterior, introduce una serie de elementos relacionados con la modernización y el despegue de la industria acorde con la apuesta de transformación del país que se pretende en esa Administración.

A medio camino entre el sistema mixto y la privatización, esta ley aparece como el hecho más importante en esta coyuntura. Entre sus aspectos positivos, Téllez (1991) señala los siguientes: 1) ampliación de la prórroga de la licitación de cuatro a seis años prorrogables para buscar así la consolidación de una industria televisiva, 2) equidad en la asignación de horarios entre empresas licitatorias reflejada en la adjudicación por cadenas donde se enfrentaron programadoras grandes, medianas y pequeñas y 3) una mayor libertad de programación. Y es en la Administración Gaviria cuando se expide la Constitución de 1991, cuya importancia requiere una mención especial en esta cronología de los entes reguladores.

La Constitución de 1991 y el rediseño de un nuevo escenario para la televisión

Sin duda alguna, la Constitución de 1991 puede considerarse como un hecho que establece un antes y un después en la historia de nuestro país. Resultado de una asamblea constituyente, esta nueva carta de navegación aparece como una forma de hacerle frente a la grave crisis que se vivía en este momento caracterizada por una fuerte recesión económica, la falta de legitimidad y representatividad de los partidos políticos, una espiral de violencia desatada en la década anterior con el narcotráfico y el paramilitarismo como actores protagónicos, buscó un reordenamiento constitucional que posibilitara con este nuevo marco jurídico enfrentar los retos de esta difícil coyuntura.

A diferencia de la Constitución de 1886 en la que la alusión al tema de la comunicación y de los medios se reduce a la libertad de expresión, en esta nueva carta constitucional encontramos un mayor desarrollo. Al respecto, Rey (1998) destaca lo siguiente:

Con relación a los medios de comunicación el trabajo de los constituyentes se centró en la no censura, en la importancia del derecho a la información que empieza a verse como de doble vía (de informantes e informados) dejando atrás la unilateralidad de un derecho de prensa que insistía más en la libertad de los comunicadores que en los derechos de las audiencias. Mostró como complementarios a la libertad la responsabilidad social, determinó la naturaleza pública del espectro electromagnético y generó un mecanismo —la tutela— que si bien se extiende a la protección ágil y rápida de todos los derechos fundamentales ha tenido una importante repercusión en materia de libertades informativas (p. 97).

Con la expedición de este articulado y los trabajos desarrollados en la Comisión Primera, nos encontramos con una transformación estructural de la relación entre los poderes. El aspecto más destacable tiene que ver con una visión tripartita de separación de estos, los cuales van a tener autonomía bajo un principio de colaboración y diseño de un nuevo modelo de intervención del Estado a través de un organismo de rango constitucional autónomo, apuesta esencial que se materializa en la composición de la junta administrativa. Garzón (2015) establece cómo se trata de un modelo de intervención estatal, en el que el Congreso va a desarrollar el mandato constitucional sobre el derecho a la información. Por su parte, el Estado aparece como operador y regulador del servicio de telecomunicaciones y de televisión.

La Ley 182 de 1995: nueva etapa en el rediseño del medio

Sancionada en la Administración de Ernesto Samper (1995-1999), entre sus aspectos fundamentales, Benedetti Jimeno (1995), ministro de Comunicaciones de este Gobierno, y a quien le correspondió su diseño y puesta en marcha, señala como aspectos fundamentales la consideración de este medio como un servicio público a cargo del Estado, el fortalecimiento de la televisión pública, la garantía del derecho a la libre competencia, la lucha contra las prácticas monopolísticas, la promoción de la industria nacional de la televisión y, en especial, la puesta en marcha de la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), en la medida en que da respuesta al mandato constitucional relacionado con la presencia de un ente rector responsable de este medio.

Como tareas prioritarias, la CNTV tuvo a su cargo la gestión de este servicio, el fortalecimiento de su condición de servicio público, la promoción de formas directas de participación de los ciudadanos y la promoción de la televisión privada. El despegue no fue una tarea fácil, ya que, como lo señala en entrevista Eduardo Osorio,25 exdirector de Audiovisuales de la Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC) y miembro de la primera junta del ente autónomo, no había ninguna reglamentación que fuera considerada como precedente en la medida en que la Ley 42 de 1985 se refería más al diseño de la arquitectura institucional. Con esta legislación, se contempla la creación de las distintas modalidades desarrolladas con la clasificación del servicio, tema considerado prioritario en la agenda con la que despegó el trabajo de esta entidad. Para ello, se estableció el registro de proponentes, y previa evaluación de su experiencia, se procedió a su otorgamiento desarrollado según los acuerdos expedidos para cada una de ellas.

Quince años después el balance del trabajo desarrollado por este ente autónomo, no fue del todo satisfactorio. Infortunadamente, los desaciertos cometidos por esta entidad fueron mayores que sus logros y estos se desdibujaron por causa de los primeros. La clientelización en la elección de comisionados, los altos costos de funcionamiento asociados a la pérdida de credibilidad frente a decisiones tomadas de modo arbitrario, la exclusión y la discriminación de otras modalidades televisivas, como la televisión comunitaria, son ejemplos que sirven como referente para entender la desaparición de esta entidad. Veamos con detenimiento solo una de las situaciones descritas, en concreto, la elección de comisionados.

Recordemos cómo en el artículo 6 de la Ley 182 de 1995 en el capítulo II, relacionado con la organización y estructura de la CNTV, se establece su composición. Al respecto, Téllez (2000) señala cómo, desde el momento mismo de la posesión de la primera junta directiva, los cuestionamientos provenientes de distintos sectores de la opinión pública se dieron alrededor de dos aspectos. Por una parte, su peligrosa politización debido a que en su composición se privilegiaba la presencia del Gobierno, y por otra parte, el poder omnímodo en la medida en que como máxima autoridad de la televisión le correspondió el manejo de importantes recursos financieros provenientes de tasas, derechos y tarifas exigidas a los operadores de este servicio. A lo anterior se suma el otorgamiento de la prórroga a la concesión de los servicios, así como la celebración de los contratos de concesión de las distintas modalidades televisivas (privada, local, comunitaria, por suscripción).

Podría decirse que en este tiempo de existencia de la CNTV no se dio un solo proceso de elección de comisionados que no estuviera salpicado por escándalos de distinta naturaleza. La presión de los Gobiernos de turno para imponer a sus miembros la creación de ligas de televidentes “fantasma” creadas para inscribir a sus miembros y el poco interés de las facultades de Comunicación y Educación en este proceso de selección llevaron a la junta directiva, con honrosas excepciones, a personas que no presentaban las calidades profesionales, personales e intelectuales para manejar los destinos de la televisión en Colombia.

Otra de las responsabilidades importantes por la que no respondió la CNTV tiene que ver con la formulación de políticas para este medio. Al respecto, Rey (2011) comenta lo siguiente:

Las principales tareas de la CNTV se quedaron a medias e inclusive en el tintero. Una primera, su papel de determinador de políticas públicas de televisión. No se hizo la plana de las definiciones que se necesitaban cuando cambió radicalmente el contexto de los medios y en concreto de la televisión. La CNTV siempre operó como una regadera, pero casi nunca como un órgano serio de estudio, de análisis, ejecución y evaluación de las políticas. Las reglas cambiaban, los propósitos se desvanecían, lo avalado se olvidaba.

Hoy se necesitan políticas que hablen de la convergencia tecnológica, que imaginen de otro modo las televisiones locales, regionales y públicas, que estén dispuestas a permitir el acceso de otros sectores (no únicamente los grandes grupos), que estimulen el desarrollo de las industrias creativas tan importantes mundialmente, que orienten flexiblemente los cambios en estos tiempos digitales, que encuentren conexiones con la sociedad que finalmente es la que paga por ver (Rey, 2011).

Y así es como resultado del Acto Legislativo 2 de 2012, con el cual se elimina el rango constitucional que tenía la CNTV, se puso fin a la existencia de este polémico ente regulador. Con su desaparición, el Ejecutivo procedió a la formalización del proyecto que le daría vida a la Ley 1507 de 2012 que crea la Autoridad Nacional de Televisión (ANTV). Sin embargo, con esta decisión, la televisión colombiana perdía su carácter autónomo, una batalla que se ganó con la expedición de la Constitución de 1991 y que fue respaldada por la asamblea constituyente. Al respecto, Garzón (2015) menciona cómo, a pesar de la pertinencia de la reforma constitucional, no era necesario desconstitucionalizar el ente autónomo para el manejo de la televisión en la medida en que los argumentos jurídico-políticos que fundamentan esta decisión obedecen más a un sistema de frenos y contrapesos a los poderes del Estado.

De hecho, esta pérdida de autonomía aparece como una de las mayores amenazas en la puesta en marcha de esta entidad. Si bien es cierto fue fundamento de la creación de la CNTV en los años de existencia, se evidenció justo lo contrario, pues en ella se hizo presente el asedio del clientelismo, y la presión de intereses del sector público y privado la convirtieron en un “rey de burlas” permanente. En ese sentido, la ANTV despega con un mal precedente hasta tal punto que algunos analistas del medio señalan cómo la actual legislación se expide para “cerrar” la CNTV y sin pensar en la reforma que la televisión estaba necesitando en la actual coyuntura.

La ANTV como apuesta por una nueva era para la televisión

Con este antecedente, el 9 de abril de 2013 inició labores la ANTV. Definida como la agencia estatal responsable de la ejecución de planes y programas de la prestación del servicio, con ella se pretende dar un nuevo aire al manejo del medio y buscar así superar los problemas de la entidad relacionados con temas presupuestales, personal y funciones que presentara la CNTV como entidad que la antecede en el manejo de la televisión.

En su fase de despegue, la ANTV estableció una serie de metas relacionadas con la continuidad a los procesos que quedaron pendientes como resultado de la desaparición de la CNTV y relacionados con sus estatutos y direccionamiento estratégico. Frente a la agenda estratégica del primer año, Sabbagh (2013) destaca de ella cuatro líneas de acción. La primera centrada en la mayor oferta de canales, la segunda en la apertura del mercado, la tercera tiene que ver con la interlocución con otros actores del medio y la cuarta con el desarrollo tecnológico (Sabbagh, 2013).

Y frente a la reasignación de funciones, y como lo señala el encabezado de la Ley 1507 de 2012 que da vida a la ANTV, se establece la distribución de competencias entre entidades del Estado y se dictan otras disposiciones. Resultado de lo anterior, se crea el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos (FONTV), y se establecen responsabilidades a la Comisión de Regulación de las Comunicaciones (CRC) y a la Agencia Nacional del Espectro (ANE) (Colombia, Congreso de la República, 2012). Desde este nuevo ordenamiento en perspectiva, la CRC va a tener presencia en la televisión como órgano regulatorio convergente. Por su parte, le corresponderá a la ANE lo relacionado con el soporte técnico y, en este escenario, interviene igualmente la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), cuya responsabilidad gira en torno a los derechos de los consumidores y la libre competencia empresarial.

En este punto es importante recordar cómo la CRC nace como resultado del rediseño del sector de las telecomunicaciones realizado en el primer Gobierno de Álvaro Uribe, y que materializa lo indicado en la Ley 14 de 1991, que fue derogada parcialmente por la Ley 182 de 1995, en la que se señalan como funciones “la promoción de la competencia en el sector, evitar abusos y regular los mercados” (Colombia, Congreso de la República, 1991). Por su parte, le corresponden a la ANE igualmente como funciones la formulación de políticas, planes y programas relacionados con el espectro, la vigilancia y el control, su gestión técnica y la imposición de sanciones (Colombia, Congreso de la República, 2009).

En este punto, es importante destacar cómo este proceso de reasignación de funciones de la ANTV es uno de los obstáculos que experimenta la entidad en la medida en que las decisiones que se toman, que en la mayoría de los casos requieren una particular celeridad dadas las características del desarrollo vertiginoso del sector, se pueden entrabar dadas las dificultades que de entrada experimentan estos entes institucionales. A lo anterior es necesario añadir la dificultad para asumir tareas comunes cuando todas ellas, salvo la ANTV, prestan múltiples servicios.

Otro tema problemático tiene que ver igualmente con la relación entre entidades, como sucede en la televisión pública y su relación con la ANTV a través del FONTV. En este punto, es importante destacar la importancia que reviste esta modalidad televisiva para América Latina y, de modo particular, para nuestro país al estar relacionada con un proceso de paz y el rediseño de nuestra democracia. En este sentido, los medios públicos tienen una gran responsabilidad en la medida en que, a través de ellos, es posible la inclusión y la presencia de actores hasta entonces invisibilizados. Estos medios son particularmente lugares de expresión y generadores de procesos que benefician a las colectividades.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos realizados a lo largo de su historia, frente a este tema en el país todavía falta un largo camino por recorrer. En este sentido, nos encontramos con la RTVC como sistema de medios públicos,26 cuya apuesta de construcción no ha sido una tarea fácil a lo largo de sus doce años de funcionamiento debido, entre otras razones, a los problemas de sostenibilidad económica, política y sociocultural. Como un ejemplo que sirve para ilustrar esta situación, se menciona la existencia de doce directores desde su puesta en marcha. Igualmente, las relaciones interinstitucionales aparecen como una limitante. En entrevista con John Jairo Ocampo, actual director de la RTVC, este señaló las dificultades relacionadas con la financiación de este proyecto:

En el caso de Señal Colombia a pesar de que esta entidad se lleva la mayor parte de los ingresos del FONTV en su condición de operador nacional estos son insuficientes dados los costos que supone la producción de televisión en este momento. Otro problema que se presenta tiene que ver con las relaciones interinstitucionales en la medida en que no existe un trabajo en equipo entre la RTVC y la agencia situación que se manifiesta en el tema de los contenidos. […] A lo anterior ha de sumarse por una parte la presión de los canales privados que intentan impedir que la televisión pública “asome la cabeza”, y por otra, la actual penetración del cable, que igualmente se roba la audiencia.27

Al revisar las labores ejecutadas en estos tres años de funcionamiento de la ANTV, es importante destacar igualmente una serie de proyectos relacionados con tres temas: los contenidos, la discusión sobre la labor de los entes reguladores del sector y la reformulación de la política pública de televisión. En el primer caso, nos referimos al Observatorio de Contenidos, con el se busca el diseño y la implementación de una estrategia de acompañamiento de los contenidos de televisión de cobertura nacional y cuyo desarrollo está a cargo de la Maestría en Comunicación de la Universidad Nacional de Colombia. En este momento, este proyecto se encuentra en la fase de entrega de resultados.

El segundo proyecto tiene que ver con la Plataforma de Reguladores del Sector Audiovisual (PRAI) desde donde se han desarrollado eventos, como la Cuarta Cumbre de la Plataforma Iberoamericana de Reguladores de Televisión Colombia realizada en Bogotá los días 24 a 26 de noviembre de 2014. En ella, contando con una importante presencia de invitados internacionales y nacionales, se discutieron los desafíos que supone la regulación en un contexto global y la necesidad de redefinición de los papeles de los actores que participan en este proceso. El 8 de mayo de 2015 se realizó asimismo la Cátedra sobre la Libertad de Expresión, Límites y Responsabilidad Social, tema considerado esencial en la reflexión sobre el papel de la televisión en el fortalecimiento de las democracias en el continente.

El tercero de ellos está relacionado con la reformulación de la política pública en televisión y/o audiovisual en Colombia contemplada en la Agenda Estratégica de la ANTV para 2015-2018. Una funcionaria de la ANTV28 indicó cómo el nuevo entorno audiovisual y la presencia de nuevas plataformas hacen necesario revisar la legislación existente para su actualización. Esto en la medida en que las legislaciones que establecen el actual modelo de explotación del servicio presentan una situación de desfase frente a la aparición de nuevos agentes que hacen presencia a través de distintas plataformas y generan problemas con los operadores.

Para ello, se conformó una comisión de expertos que tiene como responsabilidad la elaboración de esta propuesta, cuyo propósito central es la preparación de un nuevo marco de política pública para hacerles frente a los cambios en el sector relacionados con fenómenos, como la convergencia y las nuevas plataformas. Se espera que en este primer semestre de 2016 se cuente con la versión definitiva.29 Este tema es, sin lugar a dudas, una de las tareas apremiantes de la entidad dada la urgencia de preparar al medio para hacerles frente a los desafíos relacionados con la convergencia.

En relación con la necesidad de elaboración de un nuevo marco regulatorio, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones ha asumido un trabajo más participativo con la realización de las Mesas de Trabajo sobre Televisión y Contenidos Audiovisuales que se van a llevar a cabo en distintas regiones del país, con el fin de discutir este tema con los distintos actores del sector (representantes de la Comisión Sexta del Senado y Cámara, agentes de la industria, gremios y representantes de las autoridades que manejan el medio (ANTV, CRC, ANE). Esta actividad cuenta con el respaldo del Departamento de Derecho de la Universidad Externado de Colombia.30

Y mientras tanto, desde el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones como desde la ANTV se trabaja en este tema. Se han presentado algunas propuestas relacionadas con la reforma a la legislación, situación que evidencia la visibilidad y el carácter coyuntural del tema. En un primer momento, nos encontramos con el Proyecto 068 de 2015 presentado en julio pasado por el Centro Democrático y liderado por la senadora María del Rosario Guerra, exministra de Comunicaciones y el representante Diego Patiño.

Considerado por algunos investigadores del medio como una “colcha de retazos”, no logra como propósito la redefinición de la política y regulación en el sector para hacerlas compatibles con las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) mediante la convergencia tecnológica, a la vez que propone modificaciones que suponen un retroceso en la historia de este medio.

El otro proyecto es el 077 de 2015 con el cual se busca la integración los servicios de comunicación audiovisual y la provisión de contenidos sobre redes de telecomunicaciones dentro de las políticas públicas de las TIC. Conocidas como Over-The-Top (OTT), con ellas se prestan contenidos que aprovechan el uso de internet, y como referente encontramos el caso de Netflix, cuyo crecimiento exponencial es innegable (Dinero, 2015).

Al respecto, Gómez (2015) señaló, entre las deficiencias de este proyecto, la propuesta de desaparición de la RTVC para entregar el manejo de la televisión pública a una empresa privada, así como el desconocimiento de aspectos esenciales de la jurisprudencia constitucional y administrativa relacionada con este medio masivo.

Han transcurrido sesenta y dos años desde el nacimiento de la televisión en Colombia, un medio de comunicación que, sin lugar a dudas, forma parte de nuestra identidad. En este tiempo transcurrido, son muchos los aciertos que se pueden señalar relacionados con la consolidación de géneros, como las telenovelas y los seriados, cuya proyección ha posicionado a nuestro país nacional e internacionalmente. A lo anterior es necesario añadir las transformaciones del medio debido a su desarrollo tecnológico, gracias a lo cual la televisión de hoy es otra distinta a la que existía medio siglo atrás.

En ella, el panorama está caracterizado por la presencia de productores de contenidos y por los responsables de su distribución, situación que ha transformado de manera estructural el consumo caracterizado por la migración de televidentes a distintas plataformas vía streaming, y todo ello gracias a sus facilidades de acceso.

Todos estos temas no hacen parte del futuro del medio, sino de un presente que pareciera no se ha resuelto a través de la historia de los entes reguladores y, en este sentido, el balance que se hace de la gestión realizada a lo largo de más de medio siglo de historia deja mucho que desear. En el caso de la ANTV, es importante señalar que, si bien es cierto que existen interesantes proyectos en curso frente a su desarrollo y ejecución, se replican los problemas que caracterizaron a la CNTV. Los temas establecidos en la agenda estratégica pareciera que no se socializan de modo suficiente en el interior de la entidad donde se trabajan como feudos independientes así como también fuera de ella.

Los problemas de relación con interlocutores clave, como la CRC o la ANE e inclusive con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, están a la orden del día. Se hace necesario, entonces, ampliar la discusión de los temas de agenda con los distintos actores sociales relacionados con este medio y así enfrentar la realidad de este medio masivo caracterizada hoy por una situación de crisis que es necesario enfrentar de modo colectivo. Este es un debate donde hasta el momento se han privilegiado las razones económicas que, si bien es cierto son significativas, no pueden ser los únicos argumentos en esta discusión.

La democracia y el posconflicto precisan de espacios para el diálogo, entendido como acuerdos que respeten la diferencia y la diversidad cultural. Y, en este escenario, el papel de la televisión, frente a la construcción de la cultura política de los colombianos, aparece como una tarea fundamental. Esta meta es difícil de lograr frente a la uniformidad de contenidos a la que les apuestan los grupos mediáticos interesados más en un periodismo prismático que dificulta la conexión de diferentes públicos y la generación de espacios de deliberación.

El reto es grande y, sin embargo, el momento es propicio. El desafío para los medios en general y de modo específico para la televisión es la construcción de oportunidades para que se dé un diálogo desde la diferencia. Este ha de ser el compromiso de un medio que tiene una responsabilidad importante en la reconstrucción de un país que intenta una restauración colectiva de su tejido social.

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25 Entrevista personal, 15 de enero de 2016.

26 Conformado hoy por Señal Colombia, Canal Institucional y Canal Uno, al igual que las emisoras públicas nacionales Radio Nacional de Colombia y Radiónica, a través de la web cuentan con dos emisoras en línea: Señal Clásica y Señal Rock Colombia.

27 Entrevista personal, 20 de enero de 2016.

28 Entrevista personal, 25 de enero de 2015.

29 Entrevista personal, 25 de enero de 2015.

30 Hasta el momento se ha realizado una mesa en Cartagena y otra en Cali. La información de la propuesta está disponible en http://micrositios.mintic.gov.co/mesas_politica_publica_tv_contenidos_audiovisuales/files/mesas_trabajo_memorias_desarrollo_gen

Capítulo 5

La radio comunitaria en Colombia, ejemplo de la relación comunicación y cultura

En el propósito de comprender la relación entre las políticas culturales y de comunicación, se hace necesario observar cómo se insertan los procesos comunicativos en las culturas y viceversa. Un ejemplo de esta relación es, sin lugar a dudas, el desarrollo de la radio comunitaria en Colombia, que propone visiones alternativas de la comunicación en relación con determinados contextos particulares. Recorrer la trayectoria de la radio comunitaria o ciudadana desde sus orígenes, la forma en que ha sido reglamentada y los resultados de las distintas experiencias brinda elementos fundamentales para comprender la relación comunicación-cultura y los retos, las tensiones y las posibilidades que se vislumbran en el contexto actual.

En la historia de los medios de comunicación en Colombia, es reconocido el papel que la radio ha tenido como medio de información, divulgación y entretenimiento, pero, al mismo tiempo, como agente constructor de identidad y de tejido social con un fuerte arraigo en los territorios y las poblaciones, incluso, a pesar de que, desde sus inicios, ha estado al servicio de intereses comerciales y políticos.

Para Pareja (1984), el surgimiento de la radiodifusión en Colombia, en la década de 1930, responde a un contexto económico y político específico que impuso en el país el modelo de los Estados Unidos, el cual privilegia el carácter privado y comercial de la radio, donde los intereses de la industria para abrir nuevos mercados y generar audiencias configuran el contenido de la programación y la estructura de las nuevas empresas radiofónicas. De igual manera, en este modelo, tanto los partidos políticos como el Estado ven la necesidad de tener un control sobre el medio considerándolo como una herramienta ideológica, en parte porque se comprende su gran potencial de conectar a las regiones e integrar a las poblaciones dispersas en los proyectos políticos o económicos.

Entre las décadas de 1940 y 1980, el modelo comercial se consolidó y se establecieron las grandes cadenas radiofónicas, como Caracol, RCN y Todelar. Se logra un crecimiento sostenido tanto en número de emisoras como en la audiencia, incluso en los momentos en que se aplicó censura y control por parte del Estado. En general, en este periodo, la programación estuvo cada vez más determinada por una visión comercial, donde la pauta publicitaria y los intereses políticos y económicos de los dueños de las emisoras marcaban tanto los contenidos como la estructura de las parrillas y hasta la relación con la audiencia.

Sin embargo, surgen también otro tipo de propuestas que se etiquetan como emisoras culturales y educativas. La primera de ellas, la HJN, creada en 1929, tuvo carácter estatal y pasó luego a ser la Radiodifusora Nacional y hoy Radio Nacional de Colombia, manejada por la Radio Televisión Nacional de Colombia (RTVC). Otras emisoras de este tipo fueron la Emisora de la Universidad de Antioquia (1934) y la Radio Bolivariana de la Universidad Pontificia Bolivariana (1948), así como algunas emisoras de entidades religiosas (Pérez, 1988). Estas emisoras se diferenciaban en especial por el tipo de contenidos que ofrecían y que apelaban a la capacidad educativa del medio. Para Pareja (1984), las experiencias más destacables son la de la HJCK y Radio Sutatenza. La primera, dedicada principalmente a la música clásica y la alta cultura, logró un buen posicionamiento y reconocimiento entre la audiencia, en especial de clases altas. Por el contrario, Radio Sutatenza se dirigió a las clases populares y constituye una experiencia sui generis no solo en el país, sino internacionalmente, y aporta el sustento para la radio comunitaria.

En 1947, nace Radio Sutatenza, creada por el padre José Joaquín Salcedo, desde la parroquia de Sutatenza en Boyacá, que dará paso con posterioridad a las Escuelas Radiofónicas de la Organización Cultura Popular (ACPO). Esta era básicamente una propuesta de educación-alfabetización dirigida a los campesinos con el fin de mejorar su bienestar. Las lecciones que se impartían a través de la radio eran reforzadas por tutores previamente capacitados (Pareja, 1984, p. 87). En la década de 1960, Radio Sutatenza se convirtió en el complejo radial con mayor potencia y cobertura en el país, complementado su labor con los institutos de formación, el periódico El Campesino y la Editorial Andes, en la cual se publicaron la Biblioteca del Campesino y diversos materiales educativos.

Las presiones por mantener la financiación de un proyecto de tal envergadura y la necesidad de inserción en el mercado fueron desdibujando la propuesta inicial y su oferta de programación. Finalmente, Radio Sutatenza fue comprada en 1989 por Caracol Radio, aunque los programas de formación para los campesinos fueron sostenidos por la Organización Cultura Popular hasta 1994. Radio Sutatenza y sus Escuelas Radiofónicas se han constituido en un antecedente de la radio comunitaria por su carácter educativo, la apuesta por llegar a su público a través de lenguajes propios y las innovaciones en la producción de mensajes y formatos. El modelo se convirtió, además, en referente de distintos proyectos en América Latina y fue decisivo en la conformación de la Asociación Latinoamericana de Educación Radiofónica (ALER) en 1972 (Banco de la República, Biblioteca Luis Ángel Arango, s. f.).

A pesar de su reconocimiento, su modelo está distante de las propuestas actuales y de lo que hoy se ha ido configurando como radio comunitaria, no solo por la forma en que surge la propuesta, sino porque los objetivos y contextos que la inspiraban han cambiado. Al respecto, Osses (2015) señala:

Las experiencias actuales de la Radio Comunitaria no tienen mucho conocimiento sobre lo que fue Radio Sutatenza, lo cual les ha impedido derivar aprendizajes sobre metodologías, lenguajes radiofónicos y formas de acercamiento a las audiencias, características que fueron pioneras en este campo en América Latina (p. 268).

Ahora bien, sin desconocer los antecedentes mencionados, pero teniendo en cuenta la forma en que se desarrolla el servicio de radiodifusión sonora en el país, que, como ya se dijo, respondió principalmente a un modelo privado y comercial, es importante preguntarse por las razones y las transformaciones sociales que permitieron la emergencia de los medios alternativos, populares y comunitarios.

El contexto social y político del país durante las décadas de 1960 y 1970, marcado en especial por el desarrollo del Frente Nacional, la irrupción de grupos subversivos y la creciente urbanización, entre otros fenómenos, genera la aparición de nuevos sujetos y movimientos sociales que requieren espacios de participación y expresión. Adicionalmente, nuevas miradas desde las ciencias sociales abren caminos para dar visibilidad a dichos sujetos sociales y, a la vez, generan un compromiso de la academia y la investigación con los contextos del país.

En estos procesos, la comunicación empieza a salir de las corrientes funcionalistas, centradas en los efectos de los medios masivos, para preguntarse por aquellos fenómenos que ocurren en la recepción y los usos de los medios, pero también por el papel de la comunicación en relación con la cultura y su papel en las transformaciones sociales, la generación de desarrollo y equidad y la construcción de ciudadanía. De la mano de propuestas como la Investigación-Acción Participativa (IAP) y la Educación Popular, aparecen corrientes, como la comunicación alternativa o la comunicación para el desarrollo, entre otras denominaciones, las cuales tendrán su mayor desarrollo en la década de 1980.

Es en este contexto que la radio comunitaria se empieza a hacer visible y a configurar sus particularidades desde diversas experiencias en el país. En 1983 había más de 510 emisoras en la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC) y en Colombia se daba el surgimiento de las emisoras locales: “No sin poca molestia de los intereses privados de los grandes monopolios y una fuerte persecución a los radialistas y el cierre de estaciones, decomiso de equipos, entre otras acciones emprendidas” (Red Comunicación Comunitaria, 2010, p. 44).

El comienzo de la radio comunitaria es difuso y recoge diferentes tipos de experiencias: producción de programas considerados comunitarios que se emiten por emisoras comerciales, informativos transmitidos por altoparlantes, casetes foro que circulan en eventos comunitarios o través del transporte público, perifoneo y emisoras “pirata” que emiten sin licencia. Cercanas o motivadas por proyectos de comunicación alternativa y popular y por procesos organizativos comunitarios, estas radios empiezan a mostrar la creciente necesidad de las comunidades de encontrar espacios de expresión que hablen de sus realidades y problemáticas y que, al mismo tiempo, permitan la participación de los actores locales, usualmente excluidos de los medios de comunicación masivos. La Constitución de 1991, al consagrar la libertad de expresión y el derecho a fundar medios de comunicación, dará un soporte a estas aspiraciones, que buscan el reconocimiento y apoyo.

Gómez y Quintero (2002) identifican tres experiencias destacadas en esta trayectoria: la conformación de la Red de Radioemisoras Comunitarias del Litoral Pacífico (1989), la conformación de la Red de Emisoras Comunitarias de Santander y el programa Fiesta de la palabra.

Sobre la Red del Pacífico, Gómez y Quintero (2002, pp. 16-18) señalan que la red nació en un contexto formal, institucional y estatal que, además, contó con el liderazgo del sector académico, con el propósito de interconectar a pequeñas poblaciones del Pacífico colombiano y dotarlas de infraestructura para tal fin. De esta manera, en abril de 1993, se da al servicio la Emisora de Guapí, que, aun sin contar con licencia que la legalizara, podría considerarse la primera emisora comunitaria propiamente dicha de Colombia.

Por otra parte, también desde finales de la década de 1980, con la participación de entidades, como el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), la Universidad Autónoma de Bucaramanga (UAB), el Ministerio de Salud y la Asociación Latinoamericana de Educación Radiofónica (ALER), se puso en marcha el programa radial institucional La voz del barrio, que promovió la capacitación de “reporteros populares” y la conformación de grupos y colectivos de comunicación en distintas localidades (Gómez y Quintero, 2002, p. 18). La experiencia de La voz del barrio permitió generar sinergias con diversos procesos organizativos en comunicación que se desarrollaban en la región desde hace algún tiempo, lo cual llevó a la conformación de la Red de Emisoras Comunitarias de Santander, En Contacto. Así se genera una concepción diferente de la radio comunitaria, que promueve visiones críticas frente a los modelos de radio tradicionales e intenta crear nuevos espacios de participación y comunicación con las audiencias, ligados a procesos de desarrollo y empoderamiento de las comunidades.

Finalmente, Fiesta de la palabra es un proyecto de coordinación institucional desarrollado en Bogotá, con el cual se adelantaron acciones de comunicación que favorecieran el desarrollo social de siete localidades de la ciudad. Del proyecto surgieron iniciativas de formación de emisoras comunitarias, así como la utilización de espacios en emisoras comerciales, pero para difundir otro tipo de contenidos. Durante más de un año, se realizó un programa semanal llamado Fiesta de la palabra, que se transmitía a través de diversas emisoras, con contenidos de interés para las localidades participantes (Gómez y Quintero, 2002, pp. 19-20).

Sin embargo, es durante la década de 1990 que se da el crecimiento y el reconocimiento de las radios comunitarias en el país, de la mano del surgimiento de diversos colectivos de comunicación y de la formación de las redes y asociaciones, como la Asociación de Radios Comunitarias de la Costa Caribe, la Red de Radio de Boyacá, la Red de Emisoras Comunitarias del Magdalena Medio y la Red de Emisoras Comunitarias del Putumayo, entre otras. En 1996, se organiza la Red Colombiana de Emisoras Comunitarias (Recorra). Cada una de estas experiencias muestra un proceso particular de acuerdo con sus contextos y las necesidades propias de cada región. El apoyo de diferentes ONG, así como del Ministerio de Cultura y la concertación con el Ministerio de Comunicaciones (hoy Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones), ha sido decisivo en estos procesos, que por supuesto no han estado exentos de obstáculos.

Desde 1995 hasta 1999 se realizaron encuentros nacionales de radios comunitarias y, posteriormente, a través del Ministerio de Cultura, se llevaron a cabo las Mesas Regionales y Nacionales de Comunicación (2001-2002) y se establecieron los Consejos Nacionales y Regionales de Medios. Es también en la década de 1990 que se generan los procesos de legislación del servicio y se empieza a desarrollar la normativa correspondiente. Actualmente, de acuerdo con los registros del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, cuentan con licencia 624 emisoras comunitarias en todo el país.

Normativa e institucionalidad

La preocupación por los medios de comunicación comunitarios y ciudadanos entró en la institucionalidad del país a través del Grupo de Comunicación y Desarrollo conformado, en la década de 1990, por varios académicos y reconocidos profesionales de la comunicación que recogen los postulados del Informe McBride y proponen escenarios para la apertura y democratización de las políticas nacionales de comunicación. A partir de sus reflexiones y aportes, en 1990, se expide el Decreto 1900, que otorga al Ministerio de Comunicaciones la función de auspiciar la participación comunitaria y desarrollar proyectos de comunicación social, lo cual posteriormente llevó a la creación de la Dirección General de Comunicación Social del Ministerio, desde donde se propicia el debate sobre los medios comunitarios (Gómez y Quintero, 2002, p. 14).

A pesar de que ya se contaba con experiencias de radio comunitaria de diversa índole, solo después de la Constitución de 1991 se empieza a gestionar la legislación del sector. El primer momento se da en 1993 cuando la Ley 80 o de Contratación Administrativa establece el servicio de radiodifusión comunitaria como sujeto de contratación.

El servicio comunitario de radiodifusión sonora será considerado como actividad de telecomunicaciones otorgado debidamente mediante licencia, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones jurídicas, sociales y técnicas que disponga el gobierno nacional (Colombia, Congreso de la República, 1993, art. 35).

Este hecho generó la movilización de las organizaciones interesadas que mediante distintos procesos de concertación lograron la promulgación del Decreto 1695 de 1994, que reglamentaba el servicio de radiodifusión sonora comunitaria. El Decreto no fue aplicado y al año siguiente fue derogado y reemplazado por los decretos 1445, 1446 y 1447 que conforman el Estatuto de Radiodifusión Sonora. El cambio generó inconformidad entre muchas de las organizaciones de radios comunitarias, ya que no fue resultado de la concertación. Sin embargo, al finalizar 1997, el Ministerio de Comunicación había asignado más de 500 licencias para radio comunitaria. Osses (2015, p. 282) afirma que, entre la promulgación del primer decreto y la adjudicación de las licencias, se dio una desestructuración y debilitamiento del incipiente movimiento de radios comunitarias debido a diversos factores, como la competencia por las licencias, la exclusión de emisoras para las ciudades capitales y la campaña de control y represión, que incluyó el decomiso de equipos, con el fin de no permitir la existencia de emisoras ilegales.

Posteriormente, la Resolución 1981 de 2003 retoma y revisa la reglamentación para la radio comunitaria que incluye la creación de las Juntas de Programación. A través de estas, se busca que las emisoras garanticen la participación real de las comunidades locales en la orientación de los contenidos. También se establece la obligación de disponer de un Manual de estilo y de las instancias de rendición de cuentas frente a la ciudadanía (Colombia, Ministerio de Comunicaciones, 2007).

Una de las mayores inconformidades surgidas durante el proceso de legalización y asignación de frecuencias fue la imposibilidad de acceder a las emisoras en las ciudades capitales, lo cual desconocía algunas experiencias importantes que había gestado la radio comunitaria (como era el caso de la emisora de Usme y el programa de Fiesta de la palabra, por ejemplo). Así, en 2005, un grupo de quince organizaciones de radio comunitaria en Bogotá encabezadas por la Red Colombiana de Radio Comunitaria y la Red Distrital de Radio Comunitaria Antena Ciudadana instauran una acción de tutela, basada en las peticiones que por más de diez años habían hecho al Ministerio de Comunicaciones. Aunque la tutela fue negada en primera instancia, la Corte Constitucional revisa el caso y falla favorablemente en 2006.

La Sentencia 460 de 2006 proferida por la Corte parte en dos la historia de la radio comunitaria en el país. ¿Por qué razón? El fallo establece como derecho fundamental las iniciativas de los ciudadanos a crear emisoras comunitarias, es decir, le da estatus constitucional a este derecho y, por tanto, lo hace tutelable. Otro aspecto fundamental de esta sentencia de la Corte Constitucional es que, si bien es cierto que las emisoras comunitarias requieren la obtención de una licencia para operar legalmente, debido al uso del espectro electromagnético, que es de propiedad del Estado, las autoridades no pueden transformar el otorgamiento de dicha licencia en una forma de control previo, ni de censura (Red Comunicación Comunitaria, 2010).

Fruto de lo anterior, en 2007, se abre la primera convocatoria para ciudades capitales que incluye Tunja, Rioacha, Quibdó, Mitú y Puerto Carreño; la segunda convocatoria incluye otras quince ciudades y, finalmente, en la tercera convocatoria se entregan licencias en Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla.

En 2008, se publica la Política de Radiodifusión Sonora Comunitaria por parte del Ministerio de Comunicaciones, en la que se establecen como principios: 1) el derecho a la libre expresión, la información, la comunicación y el acceso universal a las telecomunicaciones; 2) el estímulo a la participación democrática y a la representatividad con la promoción de la comunicación comunitaria y ciudadana; 3) el reconocimiento a la diversidad, el estímulo a la pluralidad y la construcción de la convivencia y la paz; 4) la responsabilidad social, entendida como la construcción concertada de lo público, la promoción de la equidad y la mediación en la resolución pacífica de los conflictos, y 5) la responsabilidad ambiental, que propone un papel de las emisoras comunitarias en la relación de las comunidades con su entorno (Colombia, Ministerio de Comunicaciones, 2008).

En desarrollo de la política, el documento Conpes 3506 de 2008 recoge sus lineamientos y da las pautas para su efectiva implementación, que incluye recomendaciones que ponen de presente la necesidad de la articulación institucional. Por otra parte, la Resolución 2235 de 2008 crea el Comité Consultivo para la Radio Comunitaria, el cual fue reformado con la Resolución 0053 de 2015. Este Comité permite el diálogo y la reflexión permanente sobre la situación de las emisoras comunitarias. Finalmente, es la Resolución 415 de 2010 la que en este momento establece las normas generales para la radiodifusión sonora en el país, que incluye la radio comunitaria. En esta Resolución, se define, a partir del carácter de la programación como radio comunitaria,

cuando la programación está orientada a generar espacios de expresión, información, educación, comunicación, promoción cultural, formación, debate y concertación que conduzcan al encuentro entre las diferentes identidades sociales y expresiones culturales de la comunidad, dentro de un ámbito de integración y solidaridad ciudadana, en especial, a la promoción de la democracia, la participación y los derechos fundamentales de los colombianos que aseguren una convivencia pacífica (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2010, Resolución 415, art. 18, c).

Por otra parte, en el título V de la misma Resolución, se define la radiodifusión sonora comunitaria como un servicio público participativo y pluralista, orientado a satisfacer las necesidades de comunicación y a facilitar el ejercicio del derecho a la información y a la participación (Colombia, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2010, Resolución 415, art. 77).

Este marco regulatorio ha ido dando una configuración específica al servicio tanto desde el punto de vista tecnológico, que tiene que ver directamente con la cobertura y calidad de la emisión, como también a sus fines y principios vinculados a los derechos ciudadanos y a su gestión y financiación. Sin duda, este marco brinda posibilidades para la organización y sostenibilidad del sector y les otorga a las emisoras una responsabilidad social, cultural e inclusive ambiental. Pero, al mismo tiempo, en muchos casos desconoce los contextos y las condiciones locales y los obstáculos que deben superar las emisoras, en especial para su financiación y sostenibilidad.

Del anterior recorrido, se destaca, en primer lugar, el hecho de definir la radio comunitaria como un servicio público, lo cual implica, por tanto, reconocerla como un derecho que debe ser garantizado para toda la sociedad y que por sus características no se limita al mero acceso (cobertura), sino que debe ofrecer las condiciones para el efectivo ejercicio de los derechos que se asocian al servicio, en este caso la libertad de expresión, el derecho a la información y a la comunicación, principalmente. Esta definición propone por parte de las mismas emisoras comunitarias, prestadoras del servicio público, un compromiso y responsabilidad en el ejercicio y la garantía de dichos derechos para sus comunidades.

Una segunda definición alude al carácter participativo y pluralista, lo cual establece una diferencia con los medios comerciales, igualmente considerados un servicio público. Así, el concepto de diversidad se vuelve un eje central para la radio comunitaria. Diversidad en la cual sea posible visibilizar la multiplicidad de voces y actores que no tienen cabida en las radios de carácter comercial. La radio comunitaria debería ser por tanto un conjunto heterogéneo de relatos y narrativas, de actores y de formas de hacer y ejercer la comunicación. Solo desde un ejercicio consciente y constante de la pluralidad y participación se podrá cumplir con el papel que se les ha asignado a los medios comunitarios de ser espacios para el fortalecimiento de la democracia, la construcción de la ciudadanía y la generación de espacios de convivencia pacífica.

El papel del Ministerio de Cultura

Como se dijo, la radio en Colombia siempre ha estado ligada a las manifestaciones culturales y a los procesos sociales y, por esto, desde el Estado ha sido necesario ir más allá de su regulación como servicio de telecomunicación, para que la radio sea considerada como parte de la riqueza, la diversidad y, en general, la producción cultural.

Por esta razón, la producción de contenidos, así como la gestión de la radio, no han sido ajenas a la institucionalidad cultural del país. Así, en Colcultura se crea la Unidad de Radio, que pasará luego a la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura, donde se ha desarrollado una constante labor de fortalecimiento de los medios ciudadanos y comunitarios. No obstante, la tarea no ha sido sencilla, ya que, como lo señala El Gazi (2006, p. 13), usualmente no se reconoce a los medios como espacio de creación y actividad cultural y, por tanto, la producción mediática no suele ser vista como parte del sector cultural. Así, de acuerdo con El Gazi (2006, p. 17), quien fuera la coordinadora del Grupo de Políticas e Investigación de la Dirección de Comunicaciones, se debió realizar, y se continúa haciendo, un trabajo tanto externo como interno que permitiera integrar y reconocer los medios ciudadanos y comunitarios al sector cultural, no solo por parte de otros agentes culturales, sino, incluso, por los medios mismos. Este reconocimiento se materializa en las resoluciones 0719 y 0912 de 2000 del Ministerio de Cultura, que declaran a los medios ciudadanos y comunitarios (radio, prensa y televisión) como una expresión cultural de la nacionalidad colombiana.

A partir de este reconocimiento, ha sido posible proponer y generar políticas culturales de comunicación, así como la realización de diversos programas y proyectos, en especial por parte del Ministerio de Cultura. Un ejemplo de ello son las Mesas Regionales de Comunicación Ciudadana y los Encuentros Nacionales de Medios Comunitarios y Ciudadanos, que tuvieron incidencia en la formulación del Plan Nacional de Cultura y en la construcción de las políticas culturales de comunicación.

Según El Gazi (2006, pp. 12-13), la política del Ministerio de Cultura hasta 2006 para el fortalecimiento del sector de la radio ciudadana y comunitaria se resume en cuatro dimensiones: 1) estímulo a la participación en la elaboración de la política pública para el área; 2) formación de integrantes del área en temas de comunicación y gestión de emisoras; 3) producción nacional y estímulo a la producción local radial, y 4) gestiones de proyectos para el fortalecimiento integral del área.

Se puede afirmar que los distintos programas y proyectos desarrollados por el Ministerio de Cultura en efecto han respondido a esta política. Radios ciudadanas: espacios de ciudadanía y democracia local es tal vez el programa más destacado que tuvo su mayor desarrollo entre el 2004 y 2009 que consistió en generar una franja de programación para emisoras comunitarias y de interés público. De acuerdo con algunos testimonios y experiencias de los radioalistas (Giraldo, 2010), el proyecto logra romper los esquemas de producción y programación de las emisoras comunitarias para proponer nuevos acercamientos a los conceptos de democracia, participación, ciudadanía y cultura y materializarlos en relatos y formas novedosas de apropiarse del medio y de generar interacciones con la audiencia (ciudadanos).

Actualmente, el Ministerio de Cultura ha centrado su acción en el fortalecimiento de la producción y circulación de contenidos culturales a través de los medios ciudadanos y comunitarios, dirigiéndose no solo a las emisoras comunitarias con licencia, sino a las emisoras indígenas (interés público) y a la capacitación de productores y gestores culturales, colectivos de comunicación y centros de producción, que alimentarán la programación de los medios.

Las emisoras comunitarias, así como las redes que las agrupan, afrontan diversos retos. En primer lugar, la sostenibilidad que no solo debe ser económica y administrativa (que le permita llenar los requisitos para el mantenimiento de la licencia), sino social y política para que cuente con el soporte de la comunidad y pueda cumplir con sus objetivos. De igual manera, el desarrollo de contenidos y la relación con sus audiencias también necesita de permanente evaluación y fortalecimiento. En los diagnósticos realizados, se puede ver cómo debido a dificultades de gestión o financieras, o por la precariedad en los procesos participativos, algunos medios tienden a dedicarse a la programación musical, sin generar una diferencia con las propuestas comerciales. La revisión de la reglamentación, y, en especial, de las condiciones de tarifas, uso del espectro, realización de convocatorias, entre otros, también es un tema de constante revisión. Finalmente, no debe dejarse de lado la interacción con las tecnologías de la comunicación, que proponen nuevas formas de pensar la radio y la televisión, abren nuevos canales y posibilitan nuevos espacios de participación, pero, al mismo tiempo, reproducen o acrecientan brechas, inequidades y crean nuevos espacios de exclusión.

El anterior recorrido presenta de manera resumida un proceso diverso y rico, que no se agota en la regulación, ni en los programas o proyectos específicos, sino que está lleno de historias particulares en cada región, municipio y comunidad y permite señalar algunos puntos de encuentro y reflexión sobre la relación entre comunicación y cultura.

Un primer punto es el paso de lo comunitario a lo ciudadano. Si bien no se pierde el concepto de comunitario al pasar a lo ciudadano, se abre el concepto al interés público al vincular directamente lo comunitario con el ejercicio de la democracia y la participación. De esta manera, lo comunitario es precisamente la posibilidad de ser sujeto de derechos y deberes con equidad en una sociedad diversa. El paso de lo comunitario a lo ciudadano amplía también el escenario de los medios ciudadanos, entendidos como agentes activos en la construcción de la democracia, promotores de la participación y con una incidencia real en los procesos de convivencia y resolución de conflictos al otorgar a los medios la capacidad de convocatoria y diálogo.

Esta vinculación de los medios con la democracia y la participación solo es posible a partir de su reconocimiento como creadores culturales, que proponen, reproducen o transforman prácticas, estéticas y narrativas, sin las cuales no es posible la construcción de nuevos escenarios de convivencia y paz y, en definitiva, del ejercicio de la ciudadanía. Por lo anterior, el fortalecimiento de los medios ciudadanos y comunitarios trasciende, aunque no desconoce, los requisitos legales de operación, para buscar modelos y alternativas que garanticen su sostenibilidad legal, financiera y administrativa. Sin embargo, las políticas culturales de comunicación se deberán ubicar en el fortalecimiento de los medios como productores de contenidos y prácticas culturales. Finalmente, el actual escenario político y social del país abre la discusión sobre el papel primordial de los medios comunitarios y ciudadanos en el posconflicto. Los medios deberán actuar decididamente en la construcción de una cultura de paz, lo que implica, entre otras tareas, comprometerse en los procesos de reconstrucción de memoria y generar nuevos espacios de participación política y de convivencia social. Este es, sin duda, el reto que nos compete a todos.

Capítulo 6

Encuentros y desencuentros entre políticas de comunicación y políticas de cultura

GERMÁN REY B.

Las políticas públicas son tan solo una de las expresiones de la vida en sociedad. Si se requieren es porque son necesarios acuerdos, arreglos institucionales y pactos que faciliten la vida colectiva y que definan unas reglas de juego suficientemente estables, pero también particularmente flexibles que garanticen la defensa de los derechos, la determinación de los procesos confiables y el desarrollo de los diversos sujetos de una sociedad. Construir acuerdos es una tarea difícil, sobre todo, porque esta construcción se realiza en medio de zonas complejas de la vida social —la seguridad, la salud, la educación o las comunicaciones— en las que suele haber disputas prácticas, así como comprensiones y modos de interpretación no siempre coincidentes y, por el contrario, en conflicto.

Por eso, en la historia reciente de las políticas culturales, se ha pasado de su concepción como “ordenamientos” a su comprensión como “conversaciones”. La primera implicaba una participación unilateral de los Estados mientras que en la segunda hay una horizontalidad participativa de los diferentes actores de la sociedad.31

Las políticas comunicativas en su desarrollo integrado con las políticas culturales no son una excepción. Por fortuna, su itinerario comienza más recientemente a partir del esfuerzo que hizo el país por dotarse de una nueva Carta constitucional que contempló tanto la comunicación como la cultura entre sus principios fundadores y en el cuadro de sus derechos fundamentales. Es decir, los enunciados constitucionales sobre comunicación y cultura no se produjeron en el vacío como simple ejercicio conceptual. Por el contrario, las tres últimas décadas desde 1991 hacia adelante son unas de las más agitadas e interesantes tanto en los dos campos como en las dinámicas de su interacción. Coinciden exactamente con la transformación del modelo televisivo que, durante décadas, estuvo marcado por el llamado sistema mixto y que entra de lleno en los terrenos —conocidos internacionalmente y desconocidos localmente— del funcionamiento privado. Pero hay muchos más signos de la realidad cambiante en que se inscriben las prescripciones constitucionales. Ya para entonces las condiciones globales de la comunicación y de la cultura, promovidas por las tecnologías y los mercados, toman una inmensa fuerza que las convierte en fenómenos de la mundialización, tal como lo definió el investigador brasileño Renato Ortiz. La mundialización de la cultura, como se titula también uno de sus libros básicos (Ortiz, 2004), es posible gracias a la transformación de las comunicaciones generada por las telecomunicaciones y la microelectrónica cuyos nuevos soportes y redes se convierten en circuitos por los cuales transitan la música, los conocimientos, la televisión, el diseño y la información. La Constitución de 1991 fue anterior a esta modificación radical, pero sus principios sobrepasan las limitaciones que imponía una realidad que iba avanzando más rápido que las discusiones constitucionales. Aún hoy, pasados los años, hay temas jurídicos pendientes, algunos de los cuales son profundamente espinosos y difíciles. Hace apenas unos días una plataforma virtual rehuía ser considerada como una empresa de transporte que trastoca el contexto de la movilidad en la ciudad.

Medios electrónicos e industrias culturales

La radio apareció en la década de 1930 y la televisión en la de 1950; es decir, ambos medios surgieron en el momento en que se empezaban a estructurar las llamadas industrias culturales.

El panorama de la economía de la cultura, como resultado de la transformación de las industrias culturales, se volvió mucho más integral e interconectado tanto en los procesos de producción como en los de su apropiación y consumo. Si bien existían como sectores, con cadenas de valor específicas, los medios de comunicación empezaron a relacionarse con la industria editorial, la fonográfica, el cine y los nuevos medios y se generaron vasos comunicantes entre ellos (un fenómeno que apenas unos años atrás no existía).

Esta integración produjo un remezón de las políticas públicas, que se refirieron en adelante a cada uno de estos medios, pero también al paisaje generalizado de las industrias creativas. Hay políticas relacionadas con las industrias culturales como las hay específicamente dedicadas a la televisión o a la radio, pero aun así, cada vez más, las políticas culturales particulares no pueden evadirse de hacer conexiones necesarias con otros campos de la cultura.32 Entre las primeras están las políticas de estímulo, los apoyos a la financiación y los aportes a la circulación de los productos culturales en el escenario internacional y, entre las segundas, las políticas de privatización, la promoción de los medios públicos, las reglas de juego para las emisoras de radio comunitarias y la normativa de la televisión por suscripción.

Años después de haberse iniciado el registro de la Cuenta Satélite de Cultura de Colombia, algunos autores han señalado:

Con relación a la participación de los sectores culturales en el valor agregado de todas las actividades económicas del país, se observa que para el año 2012 los sectores con mayor peso son audiovisual, educación cultural y libros y publicaciones con un 0,56 %, 0,42 % y 0,39 %, respectivamente.

Asimismo, se pudo observar en síntesis que, para el año 2012, el sector del campo cultural con mayor participación en el valor agregado fue el audiovisual con 35,8 % (Rubio et al., 2015, pp. 127-129).

Si se comparan estos datos con los de la inversión publicitaria, se puede constatar la relevancia de la industria audiovisual y de paso confirmar la existencia de un conjunto de políticas relativas a su importancia dentro del campo de las industrias culturales nacionales.

Fue al comienzo del nuevo milenio cuando se hicieron en Colombia los primeros estudios sobre el impacto de las industrias culturales en el PIB y cuando cobró importancia el valor económico de la cultura, con todas sus discusiones y polémicas. Mirados hoy en día, desde una perspectiva temporal, estos estudios muestran el interés por colocar a la cultura en la economía en un gesto arriesgado, que Enrique Bustamante calificó acertadamente como el peligro de “morir del éxito” (Bustamante y Rueda, 2014). Nadie duda de que las políticas culturales de las industrias creativas produjeron un giro conceptual y político destacado a nivel mundial. Hasta ese momento la cultura pertenecía más al mundo de lo sublime y a la esfera en que la producción contaminaba y la masividad hacía perder el “aura”, tal como lo refirió Walter Benjamin (2008) en uno de sus más famosos textos. Al introducirse en este mundo, la cultura se contrastaba con otros bienes que no tenían ni su origen ni sus repercusiones.

Un debate que se abre: las relaciones entre comunicación y cultura en la vida de la sociedad

El debate, que abrió la Constitución de 1991 en el campo de la comunicación-cultura, fue definitivo. Ya desde el artículo 2 habló de la participación de todos en la vida cultural de la nación;33 en el 7 expresamente se afirma que “el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana”; en el 8 que “es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la nación”; en el 70 que “el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica, técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de la identidad nacional”, y en el 71 “que la búsqueda del conocimiento y la expresión artística son libres. Los planes de desarrollo económico y social incluirán el fomento de las ciencias y, en general, a la cultura”. Y aunque hay otras prescripciones constitucionales, el artículo 20 sienta las bases del cambio jurídico de la comunicación:

Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación. Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de equidad. No habrá censura.

Se abre, entonces, la puerta a la competencia de los medios (que en realidad no se ha dado por el duopolio de la televisión y los numerosos intentos fallidos para diversificar el panorama televisivo nacional), se reafirma el alcance de las libertades civiles relacionadas con la expresión y el pensamiento, se excluyen taxativamente las formas de censura, se afirma el derecho a recibir información veraz e imparcial y se vinculan libertad y responsabilidad (Rey y Restrepo, 1996; Rey, 2008b). En artículos posteriores, se determina que el espectro electromagnético es un bien público, y se crea un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio: la Comisión Nacional de Televisión (CNTV).

Uno de los elementos más interesantes, en el desarrollo de los distintos hitos de las políticas públicas de comunicación y cultura y que tendrá una relevancia singular, es el que permite el encuentro entre la libertad de expresión y los derechos comunicativos y culturales. Es durante esta época cuando aumenta la importancia de los derechos culturales y se tematiza el derecho de la comunicación como un derecho de doble vía para sacarlo del enclaustramiento de la doctrina de la libertad de prensa y corroborar que se trata de un derecho de las empresas de medios y los periodistas, así como de la comunidad.

En este contexto, aparece la CNTV, uno de los hitos más importantes en las relaciones entre comunicación y cultura. Por una parte, la CNTV es la concreción de una figura que tenía en el mundo otros precedentes, como la Comisión Federal de Comunicaciones en los Estados Unidos (Federal Communications Commission, FCC) y el Consejo del Audiovisual francés (CSA). La Constitución de 1991 abrió paso a una nueva institucionalidad cultural y produjo una nueva forma de entender el desarrollo y la gestión de la política pública de televisión. Al respecto, Sanabria (2015) hizo un análisis arqueológico sobre la aparición y el desarrollo de la idea de gobernanza cultural, concepto que en Colombia estuvo unido al diseño y la puesta en marcha del Sistema Nacional de Cultura y los Consejos de Cultura:

La administración o la gestión pública de la cultura en el país se ha venido transformando desde los años 90 por diferentes razones como la implementación de la descentralización administrativa, la apertura económica, la influencia de los organismos bilaterales y multilaterales de cooperación y asistencia, la demanda ciudadana de mayor inclusión de sectores de la sociedad ignorados en la historia del país, y, sin lugar a dudas, la Constitución de 1991 que reconoció a la cultura como fundamento de la nacionalidad además de establecer la obligación de incluirla en los planes de desarrollo económico y social. Valga agregar no solo nacionales sino también territoriales. Esta Constitución le dio a la cultura el estatus y el enfoque de derecho humano que antes no aparecía en el ordenamiento jurídico colombiano, reconociendo y obligando al Estado y a los ciudadanos a proteger y respetar la diversidad étnica y lingüística y el patrimonio cultural, bajo un enfoque pluralista (s.p.).

Este ejercicio de gobernanza se ve en la creación del Consejo Nacional de Televisión durante la administración de Belisario Betancur cuando se convoca a la comunidad a participar en el manejo del medio. Hay, sin embargo, otras dimensiones de las relaciones entre políticas de comunicación y políticas de cultura que están presentes en los diferentes momentos que ha vivido ese vínculo. Es clave, por ejemplo, la relación entre diversidad cultural y comunicación. En el escenario comunicativo, suceden muchas manifestaciones de la cultura, desde el cine hasta el teatro, desde la danza hasta los recorridos por los museos virtuales; también existe una opinión pública cultural en la que se expresan movimientos, grupos de resistencia, artistas, gremios y personas en general que van creando ámbitos de conversación sobre la cultura o que entrelazan cultura y política y cultura y vida social en las redes sociales.

La interculturalidad como diálogo, en ocasiones conflictivo entre culturas, ha tomado desde hace años el camino de los medios de comunicación y las redes digitales que son, además, ámbitos de transacción entre los derechos de autor y el derecho universal al acceso a la cultura y a los estímulos para experimentar la posibilidad de creación y no insistir solo en el consumo (diversidad en la creación y en las apropiaciones). Asimismo, la comunicación es probablemente uno de los temas de la agenda mundial y nacional en el que se debaten, con mayor fuerza, las interrelaciones —ajustes y desequilibrios— entre los sentidos promovidos en el mercado y aquellos agenciados por lo público.

Construcción de una arquitectura institucional de la cultura y la comunicación

La década de 1990 fue un hito de la arquitectura institucional de la televisión y de la cultura, puesto que en esos años se crean la Comisión Nacional de Televisión y el Ministerio de Cultura, la primera por mandato constitucional y el segundo por ley de la República. Esta arquitectura significa un ordenamiento de la gestión televisiva y cultural, unas formas de participación de la sociedad, una definición de reglas de juego y la creación de formas y procedimientos de participación de los sectores involucrados. Desde el punto de vista de las políticas, se trata de centralizar el diseño y la puesta en marcha de las políticas nacionales, aunque la idea de descentralización ya había empezado a tomar fuerza con la elección popular de alcaldes, cuyo acto legislativo de creación se produjo en 1986, y el primer proceso de elección el 13 de marzo de 1988.

De esta manera, se encontraba la creación de organismos responsables de la definición de políticas con el movimiento de presencia de los actores locales. En otras palabras: el movimiento descendente de las políticas con el más participativo y ascendente. Desde entonces, las tensiones entre ambos movimientos se hacen patentes. A los planes nacionales de cultura los acompañan progresivamente los planes regionales y locales y a las determinaciones de rubros para comunicación y cultura en el presupuesto nacional, señaladas fundamentalmente por Planeación Nacional, Hacienda y, en menor medida, por los propios ministerios las asiste la obligación constitucional de involucrar ambos temas en las planeaciones departamentales y municipales.

En el Compendio de políticas culturales del Ministerio de Cultura (2010) y en otros documentos se diferencia entre las políticas sectoriales, que son aquellas que definen los lineamientos en áreas específicas de la cultura, como las artes, el patrimonio, la comunicación o la cooperación cultural; las políticas transversales, que son grandes definiciones culturales para la acción, pues atraviesan las diversas políticas sectoriales y suelen formar parte de la gestión de las diferentes áreas institucionales, como la formación, la memoria, la organización, la creación, la investigación y la descentralización, y las políticas territoriales, que son las que responden a realidades, procesos y requerimientos de territorios específicos, en general de regiones culturales, y en las que se concretan las políticas sectoriales apropiadas regionalmente.

En la construcción de las políticas culturales en las décadas pasadas, se hizo hincapié en lo sectorial, pues permitía una gestión más formal y organizada del campo cultural. Este “cuadro” o regulación “taxonómica” dio lugar a una arquitectura singular de la institucionalidad cultural: una arquitectura sectorial, es decir, una forma de comprensión y gestión de la cultura dividida por áreas territoriales relativamente homogéneas y diferenciadas.

Lo sectorial implosionó por varias razones. En primer lugar, porque se produjo un reordenamiento cultural profundo en nuestras sociedades. En segundo lugar, porque la naturaleza de los sectores núcleo se modificó; por ejemplo, las artes clásicas se ampliaron y fusionaron; los grandes salones nacionales de arte, estables y centrales, se regionalizaron no solo geográfica sino estéticamente, mientras que surgieron otros circuitos de circulación de las artes, y el patrimonio, concentrado en lo material, cambió al introducirse el concepto de apropiación o al resaltarse la importancia del patrimonio inmaterial. En tercer lugar, los bordes de lo sectorial se ablandaron y se tornaron porosos. Y, en cuarto lugar, se generaron intercambios con otros campos de la cultura que modificaron las formas de gestión cultural. Fueron apareciendo otros sectores, entre ellos, el comunicacional, las industrias culturales, las nuevas tecnologías, las artes del espectáculo o el emprendimiento cultural, que corresponden a áreas muy dinámicas de la cultura, más presentes en las prácticas culturales de la gente y en sus rutinas cotidianas, con desarrollos importantes de infraestructura, con una circulación global de productos culturales, con soportes tecnológicos que convergen y con transformaciones de la apropiación de la cultura en la espacialidad privada y en la pública, etc.

Estas apariciones se notan perfectamente en el consumo cultural de los latinoamericanos y los colombianos, ya sea en la mediatización de la cultura, en la diferenciación generacional de las prácticas culturales y en las demandas que viven manifestaciones culturales tradicionales como la lectura, ya sea en la comprensión de las relaciones entre la vida privada y la cultura en los jóvenes (Rey, 2008a).

Las encuestas nacionales de consumo cultural son una invención reciente, pero una tras otra ratifican la importancia de la televisión, que es el medio que alcanza mayores niveles de consumo, junto con la escucha de radio y la audición de música. A ese predominio se le ha llamado precisamente la mediatización de la cultura, que está acompañada de índices crecientes de consumo de nuevas tecnologías entre los jóvenes, descenso de las estadísticas de lectura de libros, revistas y periódicos, giros hacia otras formas de lectura e incremento del consumo de cine, sobre todo, el que pasa por los soportes digitales, y disminución del consumo de expresiones de la llamada cultura culta.

Todo ello desacomoda tanto la arquitectura institucional cultural como las formas habituales de su gestión. Los ámbitos de decisión se descentran pues ya no obedecen a los órdenes del régimen anterior, ni a los niveles de decisión, los actores y los procedimientos pautados en el pasado. Las industrias culturales, por ejemplo, se insertan en las lógicas del mercado bajo la forma de empresas y grupos transnacionales y la orientación de disciplinas impuestas por organizaciones, como la Organización Mundial de Comercio (OMC), sin abandonar la importancia de la creación individual que también cobra otro perfil. Los museos abren sus depósitos y se convierten en centros de cruces culturales, espacios de comunicación y lugares de convergencia de las artes y la vida en la ciudad, con una mayor permeabilidad a las nuevas manifestaciones culturales y a las características más inclusivas de la sociedad.

Rápidamente la gestión pública de la cultura se encuentra comprometida con una arquitectura que no responde por completo a las demandas de la nueva escena. Hay una asintonía entre institucionalidad, realidades culturales, políticas y gestión. Aparecen entonces políticas culturales de nueva generación que replantean sus lugares de origen, las relaciones con otras clases de políticas públicas, la propia noción de campo y sus capacidades de orientación. El origen de algunas políticas culturales ya no está tanto en los Estados nacionales como en los organismos internacionales, las corporaciones, las empresas y los gremios. Crece, por otra parte, la urgencia de articular las políticas culturales con otras políticas sociales, como la protección social, la salud, la educación o las políticas medioambientales.

El campo cultural limitado se desvanece y las capacidades de orientación de las políticas ceden frente a los tiempos en que los Estados aún poseían una parte de la capacidad de decisión de las sociedades. ¿Dónde se definen el cine que ven los ciudadanos, los libros que encuentran en las librerías, las parrillas de programación de la televisión e incluso el tiempo que se tiene para ir a los museos o a las galerías de arte?

En esta perversa modalidad de ausencia, el Estado solo está presente como fuente de financiamiento. Una política de cultura en lo que esta implica de deliberaciones, selecciones y prioridades, es propiedad de las empresas y de sus gerencias de marketing (Canelas, 2008, p. 5).

La comunicación en la agenda de la cultura / la cultura en la escena mediática

Uno de los grandes asuntos que redefinen las relaciones entre las políticas de comunicación y las políticas culturales comenzó a gestarse en la primera mitad del siglo XX cuando aparecen los medios electrónicos y numerosas expresiones culturales se insertan en las lógicas industriales y en la operación de los medios, en especial, la radio y la televisión.

Los medios de comunicación, la secularización, los procesos de modernización, las transformaciones de la educación y la vida urbana y cierta movilidad social ayudaron a cambiar las comprensiones de la cultura hasta entonces habituales. Las modificaciones de la propia cultura —y también de la comunicación— fueron precisando la aparición de las políticas públicas en estas áreas de la vida social y algunos intentos, primero tímidos y después más consistentes, de alianzas y acciones conjuntas. Ya no se trataba de la cultura clasificada tradicionalmente por sectores, sino de culturas que se entremezclaban y diferenciaban, y ya no se asimilaba la cultura solo a las artes, sino también a las fiestas, la gastronomía y las manifestaciones populares. La cultura profundizaba su conversación con la economía, la tecnología y el desarrollo, y se daban interrelaciones —como las que puso en evidencia García Canclini (2000)— entre las diversas manifestaciones de la cultura culta, las culturas masivas y las culturas populares. En todas estas conversaciones e interrelaciones, las políticas culturales se fueron encontrando con las políticas comunicativas.

Se trató de una interacción progresiva en diferentes niveles y con grados diversos de integración. Las políticas públicas de comunicación fluctuaban entre la protección de los intereses de las empresas y las garantías del interés público, los objetivos comerciales y el servicio público. Mucho antes que el sector cultural, el de las comunicaciones tuvo una estructura empresarial insertada en las lógicas de mercado y con claras pretensiones comerciales, a pesar de que el modelo colombiano, a diferencia de muchos otros de la región, fue una mezcla entre lo público y lo privado con una alta dosis de hegemonía del Estado, que, además de tener el dominio del espectro electromagnético, era el encargado de conceder licitaciones y de vigilar y hacer el seguimiento de la gestión del espectro.

La cultura, por el contrario, siempre tuvo connotaciones públicas por su incidencia en la identidad nacional y regional, su carácter creativo y la honda independencia de sus manifestaciones. Pero la cultura también adoptó lógicas industriales y generó empresas que producían libros, música y cine. En las industrias culturales, siempre se incluyeron periódicos, revistas, radio y televisión; años después de esta inclusión, como ya se ha visto, el sector audiovisual sigue teniendo una preeminencia en la Cuenta Satélite de Cultura, con lo que se da un efecto doble: por una parte, se hace hincapié en los dos sectores, se diseña su institucionalidad y sus mecanismos de definición de políticas y se proponen procedimientos de participación social y, por otra, se incorpora la comunicación como una dimensión fundamental de la cultura, aceptando que muchas de sus manifestaciones pasan por los territorios comunicativos y que los productos comunicativos tienen una condición cultural.

Esto último genera rechazos en el contexto de los tratados bilaterales y los tratados de comercio, que serán una de las grandes instancias del encuentro de las políticas de comunicación y de cultura. Se debe recordar que los únicos tratados en los que se acepta la cláusula de excepción cultural son los que firmaron los Estados Unidos y la Unión Europea y los Estados Unidos y Canadá y que, en todos los tratados posteriores, la cultura ha sido contemplada como otra área más de bienes y servicios sujeta a todas las contingencias de la negociación.

Hasta tal punto llega esta problemática relacionada con las exigencias de los países firmantes que la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) propuso su debate en la Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales, en uno de cuyos apartes se lee:

Los procesos de mundialización, facilitados por la evolución rápida de las tecnologías de la información y la comunicación, pese a que crean condiciones inéditas para que se intensifique la interacción entre las culturas, constituyen también un desafío para la diversidad cultural, especialmente en lo que respecta a los riesgos de desequilibrios entre países ricos y países pobres (Unesco, 2005).

La aparición de la radio y años después, a mediados de la década de 1950, de la televisión, empezó a socavar la visión tradicional de la cultura, ya sea porque la denominada —muy simbólicamente, por cierto— clase baja pudo ingresar a un nuevo mundo de referentes simbólicos, ya sea porque empezaron a circular manifestaciones de la cultura que le eran más próximas, como la música popular, el humor, los deportes y el melodrama. Estos cambios fueron verdaderos cataclismos en las comprensiones públicas de la cultura.

Si los pobres tenían y creaban culturas y muchas de sus expresiones se encontraban en los soportes y los circuitos mediáticos y a la vez demandaban una cultura, que se transmitía a través de esos medios y no solo de los instrumentos canónicos y oficiales, como los libros, los centros educativos, los museos o las bibliotecas, eso significaba, por lo menos, una disyuntiva: que las políticas culturales estaban orientándose hacia una realidad cultural parcial y que las políticas públicas de comunicación estaban legislando para esa otra cara de la cultura, oculta y advenediza, que circulaba y creaba a través de pantallas de televisión, teléfonos celulares, radios, dispositivos tecnológicos e internet. Esta disyuntiva se cerraba si se instalaban otras comprensiones sobre lo que estaba sucediendo y se encontraban caminos de relación entre los dos campos.

Ya para entonces las diferencias entre comunicación y cultura eran grandes y profundas. Desde el campo más ortodoxo de la cultura, se veía a los medios como banales y frívolos, a la vez que como distorsionadores de la cultura por la imposición de su masividad y levedad. También se criticaba su pretensión comercial y el auge de empresas dedicadas fundamentalmente a la rentabilidad del entretenimiento, alejadas de los conceptos de lo público y orientadas hacia la generación y distribución de aquellos productos comunicativos que les reportaban lucro.

Las transformaciones no solo se produjeron en el universo de lo masivo, sino en los propios territorios de la denominada alta cultura. Las artes plásticas asumieron iconografías populares, las músicas se mezclaron, las tecnologías facilitaron el acceso a las distintas expresiones de la cultura y el espacio y el espectáculo público cobraron una gran importancia cultural. Los derechos humanos, que entraron con fuerza en el ambiente político de las democracias, abrieron el camino para entender la cultura como un derecho fundamental sobre el que tienen responsabilidad el Estado, la sociedad civil, las empresas privadas y el tercer sector, mientras que las teorías y los modelos de desarrollo y la inclusión subrayaron el papel de la cultura en ellos.

La legislación sobre las radios comunitarias, la definición de políticas de comunicación-cultura y de cultura digital en el Ministerio de Cultura, la creación del Ministerio de Tecnologías de la Información y la Comunicación, el reemplazo constitucional de la CNTV por la Autoridad Nacional de Televisión y el papel de la Comisión de Regulación de las Comunicaciones son otros momentos en el continuo de las políticas de comunicación-cultura en Colombia. Podría considerarse este como otro momento de inflexión marcado por varios giros: un Ministerio de Cultura que va mucho más allá de ver la comunicación como una oficina de difusión, imagen y relaciones públicas, es decir, que separa el uso funcional de la comunicación para la gestión estatal de la cultura y que asume que, por el contrario, la comunicación es una dimensión básica de ella; un Ministerio de Cultura que toma el camino de las tecnologías y se embarca en políticas de infraestructura, de ampliación de las coberturas y de procesos de apropiación a través, sobre todo, de su Plan Vive Digital y que ya no entiende la comunicación desde los procesos sino desde su expresión tecnológica; una Comisión de Regulaciones que ve a la televisión como una parte de su territorio, sobre todo, en tiempos en que ese medio está saltando de la transmisión abierta a la suscripción, de lo analógico a lo digital y a la descarga en computadores, tabletas y teléfonos celulares, y una Autoridad Nacional de Televisión despojada en mucho de su autonomía constitucional para reducir su capacidad de actuación e incluso la potencia de su facultad para definir las políticas del sector.

El nuevo entorno digital apresura las decisiones del Estado que se metamorfosea para tratar de sortear un vendaval en el que cambian las reglas, los lugares de decisión, las capacidades públicas y las repercusiones sociales de la comunicación y la cultura. Hay una proliferación de adjetivos que califican como digital a numerosas manifestaciones culturales. Se observan muchas definiciones de política desde la cultura preocupadas por su adecuación al entorno digital: lectura en soporte electrónico, artes electrónicas, cartografías musicales digitales, políticas de cultura digital, industrias culturales y nuevos medios, memoria y archivística digital, patrimonio digital, mapas sonoros, cine digital, bibliotecas y digitalización, creación de contenidos digitales, etc. Se está produciendo una especie de explosión de manifestaciones culturales en búsqueda de su salvación digital. Son nuevamente políticas “cortas” para aspectos muy concretos en los cuales se unen cultura y comunicación sin una gran política marco que sea una apuesta más global e integral de los Estados y, sobre todo, de las sociedades, y que, a su vez, interactúe con las otras dimensiones de la cultura que no pasan necesariamente por lo digital.

A veces, se trata de una instrumentalización tecnológica de las manifestaciones culturales, pero no de una mirada a mayor profundidad de las implicaciones culturales y simbólicas de la irrupción tecnológica (digitalización más que cultura digital), que se preocupe por las nuevas formas y estilos de producción de lo cultural.

En el Informe sobre el estado de la cultura en España: la salida digital se afirma:

Rodeados de las cenizas de la cultura analógica, y del sistema de políticas públicas —de regulación, subvenciones, legitimaciones— que la ampararon, seguimos siendo capaces de tantear y vislumbrar un futuro mejor, con el ciudadano y su derecho de acceso a la cultura en el puesto dominante, con el apoyo al creador para ello en segundo lugar, con la regeneración de la democracia en el centro, en la que la cultura juega un papel decisivo en tanto redistribución social y participación axial, como plataforma vital para el consenso por un proyecto común de presente y futuro (Bustamante y Rueda, 2014, p. 19).

Un ejercicio de espejo: entrecruces de las políticas de comunicación y cultura en Colombia

Recuperar históricamente la evolución de dos dimensiones de la vida pública es contribuir a la biografía simbólica de un país. La comunicación y la cultura se consideran, desde una perspectiva conceptual, dos campos en interacción e incluso un mismo campo diferenciado. Rastrear su conformación en el horizonte temporal ayuda a construir las líneas de los cambios en múltiples aspectos, como el de la imaginación del Estado en el plano de la comunicación y la cultura. Hay un tipo de Estado que se construye en la figuración de la competencia entre lo público y los mercados, en sus prescripciones sobre la concentración, el pluralismo y los monopolios de los medios de comunicación o en los modos de asignación de los canales de televisión o las frecuencias de radio, y otro en la circulación de los contenidos culturales, las comprensiones de la cultura digital o el estímulo a algunas de las industrias culturales. Sin embargo, lo interesante es encontrar las conexiones entre los mundos que formalmente están separados, pero que, en la realidad, están estrechamente unidos.

Vale la pena entonces tratar de hallar similitudes en las historias particulares de las políticas públicas de comunicación y de cultura y hacer un ejercicio de espejo, en el que desde la una se vea la otra en sus intercomunicaciones e interdependencias.

Las similitudes en los sectores de cultura y comunicación

La arquitectura institucional es la primera de las similitudes, que han vivido los dos campos en el periodo analizado, que se refiere a la generación de una estructura de funcionamiento de la cultura y la comunicación dentro del Estado, a un sistema de participación de los diferentes sectores de la sociedad en las decisiones, a un conjunto de leyes, reglamentaciones y políticas para orientar el funcionamiento de los grandes proyectos y programas sectoriales y a una serie de relaciones con los otros poderes y agencias de la sociedad.

Cómo está construida, cómo ha evolucionado y cómo se gestó esta arquitectura son algunas de sus cuestiones fundamentales, así como su conformación progresiva, sus mecanismos de interacción con otras agencias del Estado y los procedimientos de vigilancia legal y de accountability.

En la cultura y en la comunicación, se han dado procesos definitivos de creación de arquitectura institucional:

1. En la cultura con la creación del Ministerio de Cultura en 1997, el fortalecimiento del Sistema Nacional de Cultura, el desarrollo de mecanismos de gobernanza cultural, los planes nacionales y locales de cultura y la determinación de políticas culturales nacionales y municipales.

2. En las comunicaciones con la creación de la Comisión de Regulación de las Comunicaciones, la Comisión Nacional de Televisión y, posteriormente, la Autoridad Nacional de Televisión, y la aparición de otras entidades, como la Agencia Nacional del Espectro.

Lo que se persigue con este esfuerzo de creación de instituciones es poner sus temas al mismo nivel de las grandes decisiones del Estado, involucrar los sectores en los procesos y planes de desarrollo nacionales, regionales y locales y armonizar la nueva estructura con el sistema reglamentario y los procesos de definición de políticas culturales y comunicativas.

La cultura en Colombia venía de una evolución muy semejante a la que se vivió en otros países de la región. De su dependencia del Ministerio de Educación Nacional, que tuvo durante décadas, pasó a una relativa autonomía como instituto (Colcultura) y después —hace casi veinte años— a la de ministerio. Las comunicaciones vivieron en este periodo una transformación significativa y pasaron de ser parte de un Ministerio de Comunicaciones a otro más reciente: el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en el que el acento se pone precisamente en la evolución tecnológica.

La cultura fue ganando autonomía como campo. Se complejizaron sus áreas de acción, se transformó en un área de derechos (en efecto, dentro del desarrollo de los derechos humanos se empezó a hablar de derechos culturales) y se diversificaron sus actores (cineastas, gestores culturales, productores de video, educadores artísticos, músicos y, posteriormente, creadores de videojuegos, diseñadores de portales y otros artefactos virtuales y productores de transmedia). La creación individual dio paso a la creación colectiva con sus formas diversas de empresas, corporaciones, colectivos, fundaciones y ONG que ingresaron activamente en la gestión cultural. La cultura se encontró con la economía, la comercialización, y la masividad con una particularidad que también requería de una institucionalidad singular.

La comunicación, que se inicia con los periódicos, la radio, el correo y los telégrafos, se encuentra con una de las transformaciones más profundas y extensivas que haya vivido el país y el mundo: el avance de las telecomunicaciones, la aparición y el desarrollo de la televisión y la invención de internet y de las variadas tecnologías de la información y de la comunicación (TIC) que tocan no solo la vida cotidiana de todos los sectores de la sociedad, sino todas las dimensiones operativas de la vida pública desde la educación y la salud hasta las finanzas y la protección social.

La arquitectura institucional de la comunicación y de la cultura se orienta así a responder a estas nuevas realidades con su sistematización jurídica (expuesta en leyes, decretos y jurisprudencia consecuentes con las definiciones constitucionales en estos campos que hizo la Carta de 1991), el diseño de unas estructuras estatales con instituciones y funciones, una red de relaciones con otros organismos del Estado, una ubicación de las decisiones del país en el contexto internacional y una definición y puesta en marcha de políticas públicas que se concretan en programas comunicativos y culturales.

Pero, además de las competencias y los propósitos culturales y comunicativos del funcionamiento del Estado, la arquitectura institucional naciente se ha preocupado por generar sistemas en que está estipulada la participación de la sociedad, con lo que la estructura vertical de las instituciones intenta cambiarse por una más horizontal y participativa. El sistema tiene que ver con un conjunto de autoridades, consejos y mecanismos de vigilancia, planeación y rendición de cuentas. Entre la representación y la participación, la gestión estatal de la cultura y la comunicación se torna más denso y complejo el funcionamiento del Estado.

Este ordenamiento de la participación creció de la mano de otras comprensiones del Estado, más horizontal y participativo. Es posible que, después de años de funcionamiento y ajustes de toda esta institucionalidad, sea conveniente estudiar en detalle sus aciertos y dificultades y, sobre todo, su grado de adaptabilidad e imaginación frente a los profundos cambios que han vivido y vivirán la comunicación y la cultura.

Entre los mercados y lo público

Uno de los temas centrales que afrontan tanto la comunicación como la cultura es el de las relaciones y las tensiones entre lo público y lo privado. En los dos sectores, siempre ha existido esta tensión, que se propone como uno de los ejes fundamentales de su acción. En la cultura, porque se la ha comprendido como una dimensión central de la nación y algunos de sus temas son considerados de soberanía nacional (por ejemplo los patrimoniales y los que se vinculan con la identidad nacional) aunque otros estiman que la acción del Estado debe ser muy ponderada y de ningún modo intrusiva (como la que se refiere a la libertad y pluralidad de la creación artística). Sin embargo, el campo de la cultura se ha ampliado y diversificado.

Y en esta ampliación y diversificación se han acentuado las tensiones entre lo público y lo privado, sobre todo, con su ubicación en los procesos de comercialización y en las dinámicas de los mercados, la aparición de empresas privadas que producen bienes culturales casi siempre de consumo masivo, la circulación de productos culturales (cine, música, libros, etc.) a través de diversas estrategias y modos de distribución comerciales, la confrontación ocasional de la oferta cultural privada con la pública, el crecimiento de la infraestructura cultural privada, la modificación radical de las prácticas y los hábitos de consumo y la apropiación de la cultura, en especial entre los niños y los jóvenes.

El sector de la comunicación ha vivido de manera probablemente más intensa esta interacción entre lo público y lo privado que se expresa en la asignación de frecuencias, la reglamentación de innovaciones de enorme implicación comercial y cultural, como internet, la telefonía móvil, la circulación de datos y las telecomunicaciones, la concentración de la propiedad y los monopolios en el sector, el desarrollo de la radio —en especial la comunitaria—, y las conexiones entre las industrias comunicativas locales y sus reglamentaciones jurídicas con las industrias y reglamentaciones internacionales.

Hoy en día, hay intereses empresariales que se preocupan por la expansión tecnológica en los centros urbanos, mientras que el Estado debe subrayar la importancia de llevar las tecnologías a las zonas rurales y los pequeños municipios, en los que las ganancias empresariales no están garantizadas. Estas nuevas relaciones replantean una nueva figuración de lo público en la cultura y la comunicación —que es de mucha importancia— y a la vez unas conexiones mucho más directas entre los dos campos, que hacen que una buena parte de las decisiones públicas de la comunicación influyan de inmediato en la vida de la cultura y que algunas políticas culturales incidan en los ámbitos específicos de la comunicación.

Entre las primeras, se pueden mencionar las leyes de televisión o las disposiciones sobre internet y, entre las segundas, las políticas y los programas relacionados con el emprendimiento y las industrias culturales, la cultura digital o la promoción de medios comunitarios y ciudadanos. Las decisiones rebasan incluso la órbita de gestión del Estado nacional hacia el espacio de las empresas transnacionales de la comunicación y la cultura, los organismos internacionales y los tratados internacionales de comercio.

Las empresas se han transformado en unos actores clave por su funcionamiento en los dos sectores, su capacidad de lobby, su influencia en la generación de leyes y reglamentaciones y su extendida capacidad de acción gremial.

De esta manera, la arquitectura institucional de la cultura y la comunicación ya no es tan estable ni tan rígida como la de hace unos años y está permanentemente atenta a los cambios que se generan en ámbitos en los que las innovaciones están a la orden del día. La rapidez de las tecnologías sigue sorprendiendo a los gobernantes, los legisladores y los propios ciudadanos y los cambios institucionales, en ocasiones, aparecen desintegrados de las realidades que intentan representar y ordenar.

Durante estos veinticinco años, se han generado leyes que trascienden la conceptualización jurídica y responden a realidades que han cambiado intensamente el paisaje de algunas áreas de la cultura o de la comunicación. 34 Un ejemplo claro lo constituye el cine que se ha industrializado tras la generación de estímulos para la creación y la financiación de películas que han redundado en el crecimiento y el reconocimiento de la industria cinematográfica. También se pusieron en marcha los primeros canales de televisión y se expandieron la telefonía móvil e internet.

En ambas áreas, cultura y comunicación, hay sistemas de estímulos que buscan apoyar a los creadores, promover el desarrollo de programas y fomentar la investigación y la innovación. Con las determinaciones sobre las regalías, los dos sectores se han visto beneficiados al integrar la creación individual y de grupos con el desarrollo empresarial y el estímulo de la ciencia y la innovación.

Otra de las grandes similitudes es la participación de la cultura y la comunicación en los procesos de globalización económica y mundialización de la cultura. Hay dos procesos vinculados con esta mundialización: la distribución mundial de datos y la comunicación al instante entre los puntos más distantes de la geografía, que han hecho posible la producción y circulación de bienes simbólicos prácticamente de manera sincrónica por todo el planeta. Nos sabemos del mundo, entre otras cosas —aunque no únicamente—, porque estamos en contacto a través de teléfonos, vemos películas similares y escuchamos la misma música. Sin embargo, la mundialización es más que eso, de hecho es también la definición de políticas culturales y comunicativas en los escenarios mundiales institucionalizados, su protagonismo en los tratados comerciales, el surgimiento de grandes espacios corporativos de lobby internacional, la lucha por las obligaciones y responsabilidades económicas, jurídicas y éticas de los prestadores de estos servicios, la aparición de nuevos derechos, y la conformación de poderosos sistemas de vigilancia que son develados por movimientos críticos que ponen en evidencia sus extralimitaciones y abusos.

La vinculación de la creatividad local con estos flujos mundiales de manera autónoma es uno de los temas fundamentales de una nueva generación de políticas de comunicación-cultura. El descentramiento de las políticas culturales se orienta, en buena medida, hacia políticas comunicativas en la televisión, que disfruta una gran cantidad de personas, en las innovaciones tecnológicas en las que se distribuyen, cada vez más, contenidos simbólicos o en las delimitaciones del entorno digital en el que la gente corriente pasa buena parte de su vida.

El remezón cultural que produjeron la radio y la televisión aún se siente. A la implosión del gusto, que significó esa “nueva educación sentimental” generada masivamente a través de las telenovelas o de la música, se unieron el acceso a la información que antes era un privilegio de los lectores y, por tanto, una exclusión de los analfabetas; la conversación con regiones desconocidas que formaban parte del mismo país; la celebración de épicas con arraigo y pasión popular, por ejemplo, las deportivas, y las fusiones cognitivas y emocionales —entre la música y la imagen o entre la información y las teleseries— que comenzaron a ser habituales y que compusieron el catálogo de las comprensiones más extendidas y habituales entre los ciudadanos de una y otra clase social.

Y no se habían terminado las “réplicas” de este cataclismo cultural, cuando la comunicación y la cultura se vieron impactadas por la revolución digital de la que apenas empezamos a ver los grandes cambios y transformaciones: la lectura en .pdf o en e-books; el traslado del interés, incluso televisivo, por la información a internet; las transposiciones del consumo hacia una suerte de ortopedia digital por la que pasan imágenes, sonidos, datos e interacciones; los cambios en la comunicación —en las escrituras o en la fotografía— introducidos por el teléfono móvil; la incidencia de la tecnología en la escuela; la generación de redes colaborativas, y la convergencia de las oportunidades digitales con las prácticas artísticas.

Las políticas comunicativas desde la institucionalidad cultural/ las políticas culturales desde la institucionalidad comunicativa

Las políticas públicas habitualmente están ubicadas en sus propios territorios. Sin embargo, estas pertenencias se están descentrando por la asimilación de campos, las influencias de las decisiones de un campo en el otro, la integración en el mercado de comunicación y cultura y las tendencias intersectoriales de la gestión pública.

Las políticas comunicativas desde la institucionalidad cultural

Desde hace años, la institucionalidad cultural detectó la importancia de la comunicación. Inicialmente, el concepto predominante fue el de difusión que entendía la comunicación como una garantía funcional para la divulgación de la cultura. Este enfoque era consecuente con la visión de la cultura que tenían las élites políticas del momento y en la que se consideraba que esta debía ser llevada al pueblo, para lo cual las estrategias comunicativas resultaban eficientes y por ello se distribuían libros y materiales educativos y se subrayaban como prácticas artísticas por excelencia las de los escritores (los libros extendían el proyecto ilustrado del que también formaba parte la escuela) y los pintores (la exhibición era una forma de hacer llegar la cultura a través de la imagen con un sentido didáctico e incluso moralizante).

La difusión buscaba ser masiva y llegar a lugares específicos, como escuelas y bibliotecas, sin reconocer casi nunca que en los destinatarios había procesos y prácticas culturales significativos y valiosos. Al ser durante años una parte del Ministerio de Educación, la comunicación cultural era también una parte de la concepción de la escuela que se tenía en esos momentos. Esta concepción divulgativa ha continuado distribuyendo libros en los servicios de transporte, poniendo estos a disposición de los ciudadanos en los parques o circulando ciertos impresos como revistas y periódicos. Hoy esta divulgación es menos instrumental, porque, en algunos casos, se integra con otras estrategias, involucra a los destinatarios, consulta sus preferencias y analiza los hábitos de consumo de quienes reciben los materiales.

La institucionalidad cultural ha acentuado su relación con la comunicación, en especial después de la promulgación de la Ley General de Cultura en 1997. La creación de una Dirección de Comunicaciones que diferencia sus objetivos y funciones de los de la Oficina de Prensa fue una buena señal de alerta sobre la distinción que debe existir entre la comunicación como una dimensión central de la cultura —recuérdese la afirmación de Umberto Eco (1985) de que “no hay comunicación sin cultura y cultura sin comunicación”— y la comunicación como una forma de relación operativa del Ministerio de Cultura con la ciudadanía. Desde hace unos quince años, se han definido políticas de comunicación y cultura y se ha ido conformando un campo en que se agrupan aquellas políticas que, en el Compendio de políticas culturales (2010), fueron llamadas “políticas del sentido” referidas al libro y la lectura, a los archivos, al cine, a la cultura digital, a la diversidad de las lenguas y a las industrias culturales.

La comunicación, por su parte, se ha abierto cada vez más a la intersectorialidad de la gestión pública, en la cual se dan encuentros con las políticas de salud, educación, protección (por ejemplo, a través del programa De 0 a siempre35), medio ambiente y comercio. Si bien se han hecho exploraciones en los dos primeros campos, faltan análisis mucho más pormenorizados y detenidos sobre las otras interacciones sectoriales de la cultura.

Los objetivos de la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura indican muy claramente el tipo de mirada sobre la comunicación que afianza progresivamente la institucionalidad cultural.

La Dirección de Comunicaciones resalta la producción de contenidos comunicativos culturales, la convergencia entre multiculturalidad y medios de comunicación, los proyectos socioculturales audiovisuales y el interés especial en las televisiones, las radios comunitarias y el patrimonio comunicacional. Son dimensiones de la comunicación que probablemente se escapan de los intereses inmediatos de otros ministerios y que representan esa franja comunicacional pública que no está acogida por los medios comerciales. Las competencias del Estado están centradas, en parte, en observar con cuidado todo aquello que siendo importante no es atendido por otros actores privados y públicos; por ejemplo, lo patrimonial en un país en el que ha habido un gran descuido por conservar y difundir los contenidos audiovisuales.

Las políticas culturales desde la institucionalidad comunicativa

El camino inverso también es transitable. La Dirección de Comunicación Social, que estaba en la estructura del antiguo Ministerio de Comunicaciones y que se perdió en la nueva estructura del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, atendía los temas sociales más directamente ligados al desarrollo de las comunicaciones, como las radios comunitarias o la responsabilidad social de los medios, entre otros asuntos.

Posiblemente, el área de la institucionalidad comunicativa con mayor impacto cultural en la segunda mitad del siglo XX fue la de la televisión. Durante cincuenta años, no hubo ningún medio de comunicación con mayor incidencia en la vida cotidiana de los colombianos y ninguno con mayor capacidad para crear nuevos imaginarios, representar la sociedad a través de los géneros, regular las prácticas y rutinas diarias y generar audiencias de una fidelidad y un entusiasmo confirmados.

Todo hacía presagiar que, por un lado, transcurriría la cultura vista desde la institucionalidad cultural (la de los libros, las artes y lo patrimonial) y, por otro, el caudaloso mundo de la televisión, definido por y en la institucionalidad comunicativa. Se intentó tender puentes entre esas dos orillas con la televisión cultural y educativa, la producción de telenovelas basadas en obras de la literatura colombiana y latinoamericana, la participación en la televisión comercial de creadores que habían sido formados en el teatro y el cine, las ligas de televidentes, las experiencias de formación de televidencias y consumos activos y críticos o la creación de los medios públicos y las televisiones regionales.

Cada una de estas experiencias representa un intento diferente, que, a veces, aparecía como un experimento interesante y otras como la constatación de un fracaso. Ya que, a pesar de todos los esfuerzos, se afirmaba cada vez más la televisión comercial y las otras experiencias parecían intentos excéntricos, desfasados e incluso contra natura.

En los próximos años la televisión, tal como la conocimos, se replanteará profundamente, porque su papel en la sociedad ya ha empezado a cambiar, no solo por la aparición de las tecnologías, sino por la reconsideración del ecosistema mediático, la transformación de los modos de vida y la conmoción del significado de las audiencias.

El liderazgo en la televisión lo tuvo siempre el Ministerio de Comunicación, sus políticas emanaron de él o de las distintas formas de autoridad que han existido durante medio siglo (el Consejo Nacional de Televisión, la Comisión Nacional de Televisión y la Autoridad Nacional de la Televisión), sus parámetros fueron trazados por las decisiones de mercado y sus principales actores fueron los empresarios privados. Fue la institucionalidad comunicativa la que reglamentó su funcionamiento y aprobó sus cambios tecnológicos y la iniciativa privada la que definió los contenidos y construyó una industria que hoy es la más importante en el reparto de la pauta publicitaria.

Lo más cercano a la naturaleza de la antigua Dirección de Comunicación Social es en la actualidad la Dirección de Apropiación Social del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en la que se promueven programas comunicativos con significados culturales, como las TIC para comunidades étnicas; el estímulo desde las TIC de la educación con enfoque diferencial; el cine para personas con discapacidad visual; la innovación social digital orientada a los problemas de la pobreza y la ciudadanía digital; la Academia Express de Redes Sociales, y el programa Redvolución.

Pero, aparte de otras iniciativas, como el interés en la lectura digital o la promoción de la creatividad para la generación de contenidos en soportes digitales, la acción general del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones tiene un importante contenido cultural. Así, una buena parte del desarrollo de las políticas culturales ya está pasando y va a pasar por las transformaciones tecno-culturales de la sociedad que se perciben claramente en todas las encuestas de consumo cultural. En la interpretación que hice de la primera encuesta de cultura digital de Colombia, una de mis preocupaciones fue, precisamente, describir el desplazamiento que estaba sucediendo.36

El ciberespacio de los colombianos se ha ampliado notablemente y, dentro de previsiones serias, se estima que su crecimiento será aún más rápido y contundente. Este crecimiento es, a la vez, cuantitativo y cualitativo. Cuantitativo, porque se está transformando el equipamiento tecnológico de las personas y los hogares, no tanto por la suma de los objetos como por los índices de acceso a internet y la relación de los ciudadanos con la industria de los contenidos digitales. Cualitativo, porque están apareciendo nuevas prácticas culturales mientras desaparecen otras que acompañaron a los colombianos durante muchos años, se configuran interfaces entre artefactos y seres humanos, se incrementa la participación social y se diversifican los usos de las tecnologías diferenciándose por edades, ingresos, género, regiones y niveles educativos.37

Nuevos usos para una nueva cultura

Entre los usos que se le dan al computador se destaca la navegación en internet, el trabajo escolar (que es, en especial, alto en los estratos 1 y 2), la escucha de música, los videos, los videojuegos y las películas. El trabajo, la televisión y los trámites de Gobierno aparecen entre las últimas opciones. Esta caracterización de los usos es muy significativa. Por una parte, encontramos la conexión de los computadores con un ciberespacio que se amplía y con una función predominantemente escolar o educativa, y por otra, se establecen diferencias con ver televisión, el trabajo y la relación de los ciudadanos con las entidades estatales a través de las opciones virtuales.

El nuevo mapa lo que está afirmando es que no solo existe un equipamiento nuevo, sino que lo que se está privilegiando es la articulación de buena parte de los artefactos con la educación y el entretenimiento. Pero más allá, lo más decisivo es la reconsideración de la relación, mucho más creativa y profunda, entre nuevas tecnologías y educación, siguiendo los pasos a lo que los jóvenes están haciendo y algunas escuelas y maestros están experimentando. En el ecosistema mediático, se rompieron estas relaciones al ubicar a los medios en el lugar de lo instrumental, lo poco serio y lo meramente ilustrativo y a la educación en el lugar de lo serio, lo profundo y los contenidos. Los medios eran reprimidos y expulsados del recinto de la escuela o sometidos a la condición de simples vehículos que se exponían en la “sala de los audiovisuales”. Entretanto, los niños llegaban a la escuela con una enciclopedia cultural masiva con la que la escuela no conversaba ni interactuaba. La conclusión de esta esquizofrenia fue más moralista que crítica y la negación de los medios hizo perder mucho tiempo en el encuentro de alternativas más interrelacionadas y provechosas. En el ecosistema digital, existen otras posibilidades para recomponer la conversación entre educación y tecnologías en las redes, la interacción, la inteligencia colectiva y la convergencia.38

Cuando se exploran las principales actividades que los colombianos realizan en internet, sobresalen, en primer lugar, las sociales, seguidas por las de entretenimiento, consulta, gobierno en línea y, finalmente, compra electrónica. Comunicarse con amigos y familiares, enviar y recibir correos electrónicos, compartir fotos y videos, participar en chats y buscar información en redes sociales son las cinco primeras actividades. Después aparecen conocer nuevas personas en las redes sociales, manejar aplicaciones y juegos y pertenecer a grupos y causas. La primera de las actividades de entretenimiento, escuchar música, está por debajo de las tres primeras sociales y le siguen ver videos, visitar sitios de noticias, leer libros, ver películas y entretenerse con videojuegos.

Las industrias creativas definitivamente se están desplazando hacia otros lugares y soportes. La música se destaca más que lo audiovisual y los sitios de noticias empiezan a ser más leídos que los periódicos y las revistas. Resulta interesante que la lectura de libros39 aparezca en el cuarto lugar de las opciones de entretenimiento, con 30 % de respuesta de los entrevistados, por encima de las películas, los videojuegos y los sitios deportivos. Hay, en suma, unas importantes manifestaciones culturales que han encontrado su lugar en el nuevo mundo virtual, en el que se jugará una buena parte de las relaciones entre las políticas comunicativas y las políticas culturales.

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31 En el ensayo “Para un diccionario herético de estudios culturales” de Néstor García Canclini (2000) aparece la primera versión que el autor cambiaría por la segunda unas décadas después.

32 Por ejemplo, las políticas de cine están conectadas con su exhibición en la televisión, con su producción digital o con las decisiones de la industria musical.

33 Este tema ha sido llevado a un análisis cuantitativo y a la búsqueda de un índice que revele la diversidad y riqueza de esa vida cultural y dio como resultado el Diagnóstico cultural de Colombia, elaborado y publicado por el Ministerio de Cultura de Colombia en 2013, y sobre el cual, en 2015, se hizo una lectura analítica bajo mi dirección académica.

34 En cultura: cine, patrimonio y espectáculos públicos y en comunicación: televisión, telecomunicaciones, agencia nacional del espectro, tecnologías y discapacidades.

35 Para conocer más sobre el mismo se puede consultar: http://www.icbf.gov.co/portal/page/portal/PortalICBF/Especiales/prueba/PrimeraInfancia/DeCeroaSiempre1

36 Me refiero, en concreto, a un texto de mi autoría que interpreta la primera Encuesta de Cultura Digital de Colombia, realizada por el Centro Nacional de Consultoría para el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en 2013, con el apoyo del Trust for the Americas de la Organización de Estados Americanos (OEA), de circulación interna y no publicado como tal al que le he realizado un trabajo de edición. El texto original también sirvió como base de mi artículo titulado “Transformaciones de la cultura y variaciones de la política: del ecosistema mediático al ecosistema digital en Colombia”.

37 Estas diferencias suelen aparecer en estudios colombianos sobre el consumo cultural, las prácticas de lectura o los análisis de medios.

38 Ya en 1999, en su ensayo “La educación en el sistema comunicativo”, Jesús Martín Barbero escribía: “Es sólo en la medida en que la escuela y el sistema educativo sean capaces de asumir que la tecnicidad comunicativa —que es una dimensión estratégica de cualquier cultura— forma especialmente hoy parte constitutiva de la estructura cultural de nuestra sociedad, como la escuela va a poder insertarse en la hondura de los cambios que atraviesa nuestro mundo”. En el mismo texto trabaja el concepto de ecosistema comunicativo.

39 En E-book reading jumps; print book reading declines, una encuesta publicada en diciembre de 2012, del Pew Internet & American Life Project, se afirma que el número de estadounidenses que tiene dispositivos lectores de libros electrónicos pasó de 4 % en mayo de 2012 a 19 % en noviembre del mismo año. Un aumento espectacular que contrasta con el declive la lectura de libros impresos. En 2011, se incrementó el porcentaje de lectores de libros electrónicos que pasó de 16 a 23 %, mientras los lectores de libros impresos, en el mismo año, bajaron de 72 a 67 %.

Capítulo 7

Retos y desafíos

Como hemos señalado, el actual panorama tecnológico de las comunicaciones y los escenarios globales tanto económicos como sociales evidencian la estrecha conexión entre la comunicación y la cultura y, por tanto, es cada vez más relevante pensar, formular e implementar políticas conjuntas y complementarias de comunicación-cultura. Los diversos documentos, eventos y debates revisados dentro de esta investigación nos llevan a esbozar algunos temas centrales en la discusión, identificando los retos y desafíos en un futuro cercano, no solo para el Estado, como garante de derechos y responsable de las políticas públicas, sino para los diversos actores del sector y para la sociedad en general.

A manera de conclusión, vemos cómo las políticas de comunicación han tenido en la libertad de expresión y, consecuentemente, en la libertad de información su concepto fundante. Por otra parte, las políticas culturales recientemente se han enfocado en el reconocimiento y fortalecimiento de las diversidades culturales. Tanto la garantía de la libertad de expresión e información como el reconocimiento de la diversidad se materializan en la producción de contenidos que permitan articular relato, reconocimiento y diálogo entre los distintos actores. Dicha generación de contenidos estaría incompleta y carecería de sentido si no es posible, de igual modo, su circulación por los distintos medios y espacios comunicativos, así como su apropiación por parte de las audiencias y, en un sentido más amplio, por la ciudadanía.

No obstante, ubicar la anterior discusión desde los derechos a la comunicación y a la cultura permite visibilizar de otras maneras la libertad de expresión y la diversidad, de modo específico, al otorgar un papel central a la participación de la ciudadanía y al darles —tanto a la comunicación como a la cultura— un lugar transversal en los procesos políticos y sociales, en especial en la construcción de las sociedades democráticas y la generación de procesos de reconciliación, que tanto nos comprometen.

A partir de este contexto, destacamos tres aspectos fundamentales, que se convierten en pilares de las políticas de comunicación y cultura, tal como las hemos enunciado, y donde se ubican los principales campos de acción. Dichos conceptos son el acceso, la diversidad y la participación.

El acceso a los medios de comunicación como base del pluralismo, la diversidad y la libertad de información

El acceso a la comunicación y la cultura va más allá de garantizar su cobertura geográfica o tecnológica o de tener una amplia oferta de servicios. Implica también revisar las condiciones de producción de contenidos, así como las dinámicas de la circulación y apropiación. De la misma manera, garantizar el real acceso requiere una comprensión de los ecosistemas actuales de los medios, donde se visibilice la multiplicidad de propuestas, lenguajes, narrativas y estéticas. La primera entrada al concepto de acceso es desde la cobertura que hace posible conectarse; por ejemplo, garantizar la existencia de redes y transmisores suficientes, así como brindar mecanismos para acceder a los distintos dispositivos y equipamientos tecnológicos. Esto es, sin duda, crucial y ha sido una tarea asumida en el país, principalmente por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

Programas como el Plan Vive Digital 2010-2014 apuntaron en esta dirección con resultados importantes que actualmente avanzan, con Vive Digital 2014-2018, hacia la apropiación entendida, desde el desarrollo de competencias técnicas y comunicativas, como una apuesta necesaria para que el acceso sea efectivo no solo desde el punto de vista de la cobertura, sino de la utilización real de la tecnología. Sin embargo, es necesario pensar la cobertura y la apropiación de manera más amplia, de modo que involucre los usos, contextos y sentidos que se producen a partir de la mediación tecnológica.

Además de la cobertura, el acceso nos ubica, en primer lugar, en el debate sobre la situación y la participación de los distintos medios y sus modalidades de servicio. ¿Cómo actúan los medios públicos, gubernamentales, comerciales, ciudadanos o comunitarios dentro del ecosistema mediático? ¿Cómo se van configurando cada una de estas modalidades desde las políticas y la legislación?

El segundo debate que se mantiene vigente es, sin duda, la concentración en la propiedad de los medios. Este tema ha estado presente como uno de los ejes centrales en los movimientos de reforma al sector de las telecomunicaciones en América Latina. Aun cuando no se han logrado los resultados esperados por quienes abanderaron estos procesos, se señalan decisiones importantes tomadas por los entes reguladores y relacionadas con la transformación de su estructura empresarial, que llevó a la declaratoria de algunos grupos económicos como preponderantes y al establecimiento de reglas de juego que equilibren y faciliten el acceso de nuevos actores en busca también de un ordenamiento en el uso del espectro.

Aunque la concentración es un eje de debate central, no se han realizado recientemente cambios en la legislación que busquen mayor equilibrio en las condiciones de propiedad y competencia de los medios.40 Situación que repercute sobre el pluralismo, la libertad de información y la diversidad cultural y, asimismo, pone en franca desventaja a los medios ciudadanos.

Si bien por parte de entidades, como el Ministerio Cultura a través de la Dirección de Comunicaciones, la Autoridad Nacional de Televisión y el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, se han desarrollado políticas y programas orientados a la inclusión y el fortalecimiento de los medios de comunicación ciudadanos y comunitarios, desde el punto de vista regulatorio es necesario revisar y actualizar las reglas de juego para fomentar la participación y el acceso de diversos actores, que promuevan la sostenibilidad económica, política y cultural de estos medios en ámbitos regionales y comunitarios, en el contexto del desarrollo tecnológico.41

Diversidad cultural y diversidades narrativas

Frente a la diversidad es necesario preguntarse si la trayectoria de las políticas en Colombia y su panorama actual garantizan el pluralismo y la diversidad de medios, contenidos, expresiones y actores. Un aspecto fundamental de esta inquietud se relaciona con las políticas de fortalecimiento a la producción. Existen programas y acciones orientados al estímulo a la producción a través de distintas instancias, como el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos (FONTV), el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (FonTIC) y la convocatoria de estímulos del Ministerio de Cultura, entre otros. Aunque pertinentes, estos recursos resultan limitados para responder a las demandas y necesidades de los distintos actores del país, pues los programas de fomento sufren constantes recortes presupuestales y esta situación dificulta el crecimiento del sector.

De igual manera, es necesario buscar nuevas estrategias para fortalecer los medios públicos, sobre los que recae en gran parte la responsabilidad de la creación de contenidos culturales. Lo anterior evidencia la necesidad de políticas de producción de contenidos que propendan por la articulación de entidades en los niveles nacionales y locales y garanticen la sostenibilidad e inclusión.

En cuanto a la promoción de competencias comunicativas, entidades como Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, el Ministerio de Cultura y la Autoridad Nacional de Televisión apoyan programas de formación que se evidencian como aislados y tangenciales. De igual manera, los programas para la formación de audiencias críticas o participativas, así como la presencia de observatorios y veedurías ciudadanas, son proyectos cuyos resultados no han tenido la suficiente divulgación. Finalmente, el desarrollo de competencias comunicativas ciudadanas no puede estar desligado de los proyectos educativos del país y no existe una política clara al respecto, tal como se expresó en los resultados de las Mesas de Discusión sobre Comunicación y Cultura realizadas por la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura.

De acuerdo con lo anterior, la diversidad desde la comunicación solo puede ser entendida desde la multiplicidad de narraciones y de estéticas, es decir, de modos de contarse. En este aspecto, el reto para las políticas de comunicación y cultura es brindar los espacios y estrategias que garanticen una narrativa diversa de país y el pluralismo informativo, en especial ante los procesos de paz y reconciliación actualmente en curso.

Políticas desde y para la participación

Finalmente, los términos acceso y diversidad ponen de relieve el concepto de participación ciudadana. Pero, ¿qué concepto de ciudadanía está presente en las actuales políticas? Algunas de las líneas de políticas, como el Plan Vive Digital, comprenden al ciudadano más como usuario o cliente de los medios. ¿Cómo darle a ese usuario su dimensión como ciudadano interlocutor en una sociedad democrática? Aún se evidencian debilidades en los mecanismos de participación tanto en la formulación y desarrollo de políticas públicas como en el diseño de las estructuras de propiedad y el funcionamiento de los ecosistemas mediáticos y, finalmente, en la producción y circulación de contenidos.

Es necesario fortalecer los procesos de participación ciudadana a través del apoyo a las organizaciones sociales y a los gestores culturales y colectivos de comunicación, entre otras instancias. Es necesario proponer espacios de participación que pasen por el fortalecimiento de las competencias comunicativas, y que estén abiertos a generar debates sobre los modelos en la propiedad de los medios y la garantía de la expresión de las diversidades comunicativas a través de los contenidos mediáticos.

Dar voz a los ciudadanos será posible en la medida en que los usuarios y las audiencias de los medios sean comprendidos como actores activos dentro la sociedad con un papel fundamental en la construcción de paz desde sus relatos, sus expresiones y, por supuesto, desde sus prácticas cotidianas que atraviesan los procesos comunicativos y culturales. El reto es recuperar y fortalecer experiencias como las Mesas de Medios y Mesas Sectoriales de Cultura, actualizar el Plan Nacional de Cultura, dar herramientas de participación a las regiones y a las poblaciones en la formulación de políticas públicas y favorecer los movimientos sociales.

Cambios a la arquitectura institucional

A modo de cierre, es importante hacer énfasis en la necesidad de revisar el tema de la arquitectura institucional, para buscar una mayor integración entre entidades y permitir precisamente la propuesta de proyectos transversales, articulación de recursos y herramientas conjuntas. Un ejemplo de esto es la diversidad de iniciativas de participación que surgen desde las entidades y que no están articuladas en mecanismos organizados o son manejadas como feudos infranqueables.

En esta coyuntura mediática, estamos hablando de contenidos multiplataforma y convergentes y no de medios de comunicación por separado, sin embargo, la arquitectura institucional muestra cómo las políticas y los programas se siguen formulado de forma fragmentada; por ejemplo, el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o el Fondo para el Desarrollo de la Televisión y los Contenidos desde la Autoridad Nacional de Televisión trabajan para respaldar proyectos en medios audiovisuales a través de estímulos que muchas veces se cruzan con respecto a los grupos de interés a los cuales se dirigen.

El momento que hoy vive el país relacionado con la búsqueda de la paz y la reconstrucción del tejido social es particularmente propicio para este tipo de reflexiones. El desafío de la comunicación y de la cultura como lugar de encuentro y de reafirmación de identidades, que posibilite la búsqueda de oportunidades para la convivencia, es una tarea pendiente y se espera que este libro arroje luces sobre la manera de transitar por este sendero que ofrece múltiples posibilidades.

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40 “El panorama mediático en Colombia está compuesto por un sistema en forma de duopolio en el que prevalecen: dos cadenas de televisión privada abierta, dos periódicos de circulación nacional y dos cadenas radiales que se llevan la mayoría de la audiencia” (http://www.monitoreodemedios.co/contexto-general/).

41 “En Colombia hay más de 650 radios comunitarias […] es un país pionero en Latinoamérica en activismo y regulación de medios comunitarios. Sin embargo estos medios no son fuentes principales de noticias” (http://www.monitoreodemedios.co/contexto-general/).

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Los autores

Germán Rey B.

Psicólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido integrante del Consejo de Ciencias Sociales del Sistema Nacional de Ciencia de Colombia, asesor en políticas culturales del Ministerio de Cultura de Colombia, director del Centro ÁTICO de la Pontificia Universidad Javeriana y miembro de la Junta Directiva de la Fundación Gabriel García Márquez de Nuevo Periodismo Iberoamericano (FNPI), entre otros cargos. En la actualidad es docente y asesor de la Facultad de Comunicación y Lenguaje de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá.

María Patricia Téllez G.

Comunicadora Social de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá con maestría en Comunicación de la Universidad Iberoamericana (UIA) de México y doctorado en Comunicación e Información de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS) de Brasil. Es docente e investigadora en aéreas relacionadas con medios comunitarios, ciudadanía y televisión y profesora asociada de la Facultad de Comunicación de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá.

Débora Margarita Pérez S.

Comunicadora Social, énfasis en Comunicación Educativa y Televisión, de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá con maestría en Antropología de la Universidad de los Andes. Ha sido asesora e investigadora en políticas y estrategias de comunicación en entidades como la Secretaría de Gobierno y la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte de Bogotá, USAID, Colciencias, la Dirección de Comunicaciones del Ministerio de Cultura y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

Laura Cecilia Cala M.

Comunicadora Social de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá con especialización en Televisión de la misma universidad y estudios de maestría en Investigación en Problemas Sociales Contemporáneas de la Universidad Central. Es docente e investigadora de la Facultad de Comunicación y Lenguaje de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá y de la Escuela de Ciencias Humanas de la Universidad del Rosario.

Néstor David Polo R.

Comunicador Social de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador con estudios de maestría en Comunicación de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá. Ha trabajado en formulación y ejecución de proyectos en investigación social, planificación estratégica en comunicación, edición de medios impresos y periodismo.